NOMOKRATOS vzw
De cruciale rol van rechtbanken binnen de democratische rechtsstaat
____________________________
Hoe vermijden we rechterlijk activisme én behouden we toch een kwaliteitsvolle rechterlijke toetsing van wetgeving?
December 2018
Door Manuel DIERICKX VISSCHERS
Nomokratos vzw
Abstract
Since WWII, the power of courts and judges in policymaking within European societies has grown considerably. But this evolution is also disliked and even feared by many politicians, as they claim that the courts are driven by judicial activism, trying to impose their political views as judicial considerations on the democratically elected officials.
This study investigates these claims by trying to distinguish between the ‘bad’ judicial activism or political interference by courts on the one hand, and the ‘good’ judicial reviews or checks of political decisions on the other.
In order to make this distinction, we first need to understand the causes of the greater role of courts in policymaking. It turns out that the rise of the (social) welfare and therefore regulatory states, the rising objections against this rise by individuals, and the internationalization of the national legal orders have played a major role in this evolution.
We then explore the central focus of the discussions about the ‘bad’ judicial activism and the ‘good’ judicial review by looking at the opposing views of Scalia versus Epstein. Which risk for societies is bigger: overzealous judges or legislative (and executive) abuse of power? A central key in finding the answer is the theory of ‘public choice’. The more prone a kind of ‘lawmaking’ is to ‘public choice’ forces, the more dangerous this lawmaking is to the general welfare. We all know that legislatures are driven by self-interest. But what about courts?
The next question we look into is the search for new (or renewed) paradigm for judicial review: the protection of individual liberties against political randomness as the goal of the democratic Rechtsstaat (rule of law). This study explores its sometimes self-enforcing, sometimes contradicting characteristics that reflect on the proper role of judicial review.
Finally, we explore the criteria that determine when or which judicial review is proper and permitted within a democratic Rechtsstaat. We look for ways to understand what this could mean in reality. In short, judicial review should focus on the protection of the order within society (which is beneficiary to all) against excessive political steering of society (where some win and others lose because ‘choosing is losing’), instead of promoting certain the democratic structure of society (‘structuralism’).
Inhoudsopgave
I. Een eerste situatieschets en probleemanalyse
II. De oorzaken van de groeiende rechterlijke rol
III. Het centrale spanningsveld beschreven: Scalia versus Epstein
IV. Public Choice en de rechtbanken
V. Het staatsrechtelijke kader voor geoorloofde rechterlijke toetsing
VI. Conclusie: een kader voor een geoorloofde rechterlijke rol
__________________________________
I. Een eerste situatieschets en probleemanalyse
Veel politici, democratisch verkozen of niet, zijn beïnvloed door de Franse leer van de nationale soevereiniteit, en geloven daarom in een sterke soevereine wetgever. De Vlaamse rechtsgeleerde Patricia Popelier verduidelijkt wat onder het begrip ‘nationale soevereiniteit’ verstaan wordt: “In deze leer is de Natie de drager van de soevereiniteit. Die ‘Natie’ is een abstract begrip, niet gelijk aan de som van de leden van de bevolking, maar aan een idee van ‘rationaliteit’ die eigen wordt geacht aan alle burgers. Doordat de Natie een abstract begrip is, zijn er organen nodig die de soevereine macht kunnen uitoefenen.”[1] En zij voegt daar aan toe: “Ofschoon Bodin het soevereiniteitsconcept niet met tirannie gelijkstelde, is het resultaat toch een omnipotente macht die weinig garanties biedt tegen machtsmisbruik.”[2]
Sinds enkele decennia groeit echter het aantal gevallen van toetsing door rechtscolleges van de democratisch genomen beslissingen aan ‘hoger recht’. Ook de diepgang van deze toetsing stijgt. Dit brengt sommige democratisch verkozen politici ertoe te spreken van gerechtelijk activisme waarbij rechters hun macht zouden misbruiken om politiek beleid te voeren in de plaats van democratisch gelegitimeerde politici. Zo was men al in de 19de eeuw beducht voor het fenomeen van een ‘gouvernement des juges’ en dienden rechters zich in hun rechtspraak te beperken tot het zijn van ‘la bouche de loi’, de spreekbuis van wetgeving zoals die door democratisch gelegitimeerde politici is vastgelegd.
Maar wat houdt dit rechterlijk activisme nu precies in? Deze vraag blijkt moeilijker te beantwoorden dan men zou denken: “Speaking at a recent symposium, Judge Frank Easterbrook opened with an ostensibly safe sentence: ‘Everyone scorns judicial activism, that notoriously slippery term.’ Yet even this observation cannot go unqualified. Most would agree that judicial activism is indeed slippery. But some scholars, including at least one sitting Supreme Court Justice, have suggested that in some contexts, it is not always a bad thing. […] Ironically, as the term has become more commonplace, its meaning has become increasingly unclear. This is so because ‘judicial activism’ is defined in a number of disparate, even contradictory, ways; scholars and judges recognize this problem, yet persist in speaking about the concept without defining it. Thus, the problem continues unabated: people talk past one another, using the same language to convey very different concepts.”[3]
Een verklaring van deze onduidelijkheid lezen we bij de Amerikaanse rechtsgeleerde Alan Morrison: “So what is a judicial activist? That is not an easy question to answer because, unlike terms such as Democrat or Republican or liberal (progressive), moderate, or conservative, no one proudly wears that mantel. Every judge proclaims that he or she is just following the law, even when the law is embodied in phrases like ‘due process’, ‘equal protection’, or ‘probable cause’ that are hardly self-defining. But […] every Justice who has been on the bench since 1954, has engaged in judicial activism. The important question is which instances of activism can be justified under a theory of what the Supreme Court should be doing. The activist label gained prominence during the era of Chief Justice Earl Warren, but in many respects the Lochner era, when the Court struck down most legislative efforts to deal with economic inequities and oppression of those with no power, is at least in a league with the Warren Court. And today, there are those who contend that the current Court, beginning with many decisions from the era when William Rehnquist was Chief Justice and continuing with his successor Chief Justice Roberts, also deserves that title.
A cynic might say that a judicial activist is any judge who issues a decision in conflict with the views of the person applying the label. A more nuanced definition would call a decision an activist one when it overturns the considered judgment of legislative or executive branch officers, with the prototypical case being one in which the Court declares a duly enacted statute unconstitutional. However, since Marbury v. Madison, the Supreme Court has exercised that very power, first as applied to federal laws and then to those of the states. However, unless one is prepared to overrule Marbury, some amount of judicial activism is not only inevitable, but necessary if the Constitution is to remain the supreme law of the land. In almost all of the cases discussed below, there are also respectable arguments that the Court reached a result that was incorrect under the prevailing law. But getting the wrong answer is not what is generally meant by a charge of judicial review.”[4]
In de Verenigde Staten is een omvangrijk academisch debat omtrent de begripsbepaling van rechterlijk activisme al een hele poos bezig. De Amerikaanse rechtsgeleerde Ernest Young definiëert dit begrip als volgt: “We might define ‘activism’ in any number of different ways by focusing on a court’s willingness to strike down laws, to depart from the authority of text, history, and/or precedent, to announce sweeping rules or reach out to decide issues not properly before the Court, or to impose intrusive remedial orders on political actors. Each of these judicial behaviours comports with our intuitive sense of judicial ‘activism’, yet often these different definitions will cut in opposing directions when we try to use them to describe actual rulings. This fact makes the term readily manipulable, with the result that participants in both academic and political debates generally use ‘judicial activism’ as a convenient shorthand for judicial decisions they do not like.”[5]
Young detecteert alvast “six broad categories of judicial behaviour that probably strike most of us as ‘activist’ in some way:
- second-guessing the federal political branches or state governments;
- departing from text and/or history;
- departing from judicial precedent;
- issuing broad or ‘maximalist’ holdings rather than narrow or ‘minimalist’ ones;
- exercising broad remedial powers; and
- deciding cases according to the partisan political preferences of the judges.”[6]
Ook andere rechtsgeleerden hebben hun definities ontwikkeld. Zo ziet de Amerikaanse jurist William Marshall ‘Seven Deadly Sins of Judicial Activism’:
“(1) Counter-majoritarian activism: the reluctance of the courts to defer to the decisions of the democratically elected branches;
(2) Non-originalist activism: the failure of the courts to defer to some notion of originalism in deciding cases, whether that originalism is grounded in a strict fealty to text or in reference to the original intent of the framers;
(3) Precedential activism: the failure of the courts to defer to judicial precedent;
(4) Jurisdictional activism: the failure of the courts to adhere to jurisdictional limits on their own power;
(5) Judicial creativity: the creation of new theories and rights in constitutional doctrine;
(6) Remedial activism: the use of judicial power to impose ongoing affirmative obligations on the other branches of government or to take governmental institutions under ongoing judicial supervision as a part of a judicially imposed remedy; and
(7) Partisan activism: the use of judicial power to accomplish plainly partisan objectives.
These indices are, of course, not always consistent with each other. For example, adherence to precedent may involve invalidating decisions of democratically elected branches. A decision that is non-activist in one sense may be activist in another. For this reason, a categorical listing of these indices cannot be combined to form a single definition of judicial activism.”[7]
Young ziet zijn definitie als bijna identiek aan deze van Marshall “with the obvious difference that his addition of a seventh category makes for a catchier title. The Marshallian ‘sin’ that I have omitted is ‘judicial creativity’, defined as ‘the creation of new theories and rights in constitutional doctrine’. I have omitted it because I cannot think of an example that would not fit into one of the other categories. These behaviours, I suggest, are linked by a common thread: they all involve a refusal by the court deciding a particular case to defer to other sorts of authority at the expense of its own independent judgment about the correct legal outcome. Each sort of behaviour, then, tends to increase the significance of the court’s own institutional role vis-à-vis the political branches, The Framers and Ratifiers of the Constitution, or other courts deciding cases in the past or in the future.”[8] Rechterlijk activisme wordt hier dus gelijk gesteld met een autonoom gebruik van rechterlijke beslissingsmacht.
Ook de Amerikaanse jurist Keenan Kmiec heeft veel onderzoek naar de ontstaansgeschiedenis en moderne invulling van het concept ‘gerechtelijk activisme’ verricht. Kmiec onderscheidt vijf verschillende invullingen van ‘gerechtelijk activisme’: “(1) invalidation of the arguably constitutional actions of other branches, (2) failure to adhere to precedent, (3) judicial ‘legislation’, (4) departures from accepted interpretive methodology, and (5) result-oriented judging.”[9] Aangezien de tweede invulling van rechterlijk activisme, nl. het belang van precedenten, een kenmerk vormt van de ‘common law’ rechtstraditie, gaan we hierop niet verder in. We werken daarom enkel met de vier andere invullingen.
Wat de eerste inhoudelijke invulling betreft, schrijft Kmiec: “Legal academics often describe judicial invalidation of legislative enactment as ‘judicial activism’. As one scholar has written, ‘At the broadest level, judicial activism is any occasion where a court intervenes and strikes down a piece of duly enacted legislation.’ […] Invalidation alone, however, reveals little about the propriety of individual decisions. The mere fact that the Court has struck down more laws in recent years does not automatically render the individual decisions suspect. Imagine, for example, that Congress somehow passed a bipartisan statute that established a national religion. If the Court invalidated this clearly unconstitutional law, no one would suggest that it had engaged in judicial activism. ‘Judicial activism’ cannot be synonymous with merely exercising judicial review. Sunstein recognizes the need for a more limiting principle and refines his definition to include only the invalidation of statutes that are arguably constitutional. He notes that ‘the Constitution contains ambiguities’, and ‘reasonable people have opposed campaign finance regulation, gun control, affirmative action and restrictions on advertising. But it is a stretch to think that the Constitution, fairly interpreted, opposes all of these things, too.’ Thus, Sunstein’s view is actually close to the definition provided by Professor Lino Graglia: ‘By judicial activism I mean, quite simply and specifically, the practice by judges of disallowing policy choices by other governmental officials or institutions that the Constitution does not clearly prohibit.’ In other words, the Court is engaging in judicial activism when it reaches beyond the clear mandates of the Constitution to restrict the handiwork of the other government branches. […] [T]his definition rests on the respect for the separation of powers.”[10] Rechterlijk activisme doet dus afbreuk aan de grondwettelijke scheiding der machten en treedt in de politieke bevoegdheden van de andere staatsmachten en dan vooral de wetgevende macht.
Ook de beroemde Amerikaanse federale rechter Richard Posner ziet rechterlijk activisme op een gelijkaardige manier, en “has defined judicial activism as a court’s failure to defer to decisions made by the political branches of the federal government or to the decisions of state governments. The most dramatic instances of such activism, of course, involve courts’ exercise of the power of judicial review – that is, the power to strike down laws on constitutional grounds. Implicitly or explicitly, discomfort with this sort of activism rests on Alexander Bickel’s notion of the ‘countermajoritarian difficulty’, which holds that in a majoritarian democracy, the courts’ ability to countermand the majority’s wishes is an aberrational feature requiring special justification.”[11]
Nu werpt Kmiec wel enkele bezwaren tegen deze laatste zienswijze op: “One difficulty with this version of judicial activism is that it rests on a highly debatable conception of the role of the Supreme Court. Marbury v. Madison’s famous dictum contain no proviso excepting all close of debatable cases. In fact, the Court might appear to be abdicating its duty to interpret the Constitution if it consistently punted on hard questions. While [some] scholars […] argue that the Court should not be the final expositor of the Constitution for all branches of government, the vast majority of legal scholars argue with equal vehemence that the Constitution (as interpreted by Marbury) says what it appears to say: the Supreme Court can and should declare what the law is, even in difficult or politically sensitive cases. This view of judicial activism has another, more practical flaw: the line between proper judicial review and judicial activism depends on the speaker’s understanding of the Constitution. Recall that Professor Graglia’s definition requires agreement on what the Constitution ‘does not clearly prohibit’. Thus, this definition of judicial activism depends on the speaker’s view of whether the Constitution has expressly prohibited policy choices in any given area of the law – even relatively unsettled areas such as abortion, affirmative action, and the right to bear arms, to name a few. The subjective quality of this definition means that discussions of this kind of judicial activism will quickly evolve into debates over constitutional meaning. These discussions are worthwhile, to be sure, but they are unlikely to result in easy answers.”[12]
Wat de derde definitie van rechterlijk activisme betreft, namelijk ‘judicial legislation’, schrijft Kmiec: “Judges are labeled judicial activists when they ‘legislate from the bench’. […] This usage has also surfaced in several Supreme Court opinions. In Florida v. Wells, a case involving the Fourth Amendment, Justice Stevens wrote in dissent, ‘It is a proper part of the judicial function to make law as a necessary by-product of the process of deciding actual cases and controversies. But to reach out so blatantly and unnecessarily to make new law in a case of this kind is unabashed judicial activism.”[13] Zo waarschuwde opperrechter Powell voor situaties waarbij rechtbanken het werk van lokale of statelijke wetgevers zouden uitvoeren: “While recognizing that this may be convenient and salutary in some circumstances, he concluded with one of the most forceful arguments against this form of judicial activism. ‘Courts are the branch least competent to provide long-range solutions acceptable to the public and most conducive to achieving both diversity in de classroom and quality education.’ In short, courts are less competent policy-making bodies than the legislature.”[14]
Ook belangrijk voor de omschrijving van rechterlijk activisme is volgens Kmiec de wijze van interpretatie door de rechtbanken van het ‘hoger recht’ waaraan ze wetgeving toetsen: “While canons of interpretation have long been criticized as unhelpful or conclusory, the failure to use the ‘tools’ of the trade appropriately – or not at all – can be labeled ‘judicial activism’. Accusations of this form of judicial activism are common, but divergences of opinion over what constitutes an appropriate interpretative tool make it difficult to distinguish principled but unorthodox methodologies from ‘activist’ interpretation.”[15] Hij besluit dan ook als volgt: “[J]udicial activism can have at least two different meanings within this definition. First, […] it can mean that a judge uses different (in kind or number) tools to make a decision, compared to what another judge would have used. This can occur because a judge makes a mistake, or because her judicial philosophy requires that she not avail herself of certain interpretive guides. Second, and more usefully, it can mean that two people agree on what tools should be used to make a decision, but disagree on how to apply the tools in a particular case.”[16]
Tot slot heeft Kmiec de meeste sympathie voor zijn laatste omschrijving van rechterlijk activisme: “This species of judicial activism differs in kind from the previous four, because it has a scienter element. Ninth Circuit Judge Diarmuid O’Scannlain defines it as follows: ‘Judicial activism means not the mere failure to defer to political branches or to vindicate norms of predictability and uniformity; it means only the failure to do so in order to advance another, unofficial objective.’ In other words, a decision is ‘activist’ only when (a) the judge has an ulterior motive for making the ruling; and (b) the decision departs from some ‘baseline’ of correctness. How ‘activist’ the decision is depends on how far it deviates from this baseline. This definition is attractive in the abstract, but as Judge O’Scannlain notes: ‘Judicial activism is not always easily detected, because the critical elements of judicial activism of judicial activism either are subjective or defy clear and concrete definition.’ There is rarely smoking gun evidence of an ulterior motive, and it can be exceedingly difficult to ‘establish a non-controversial benchmark by which to evaluate how far from the ‘correct’ decision the supposedly activist judge has strayed.’ Nevertheless, this definition seems particularly useful, if only because the scienter element limits the universe of ‘activist’ decisions more than any of the preceding definitions.”[17]
Centraal staat dus niet zozeer of rechterlijk uitspraken op zich ingaan tegen democratisch genomen beslissingen, maar wel in welke mate deze uitspraken ‘uit de hand gelopen zijn’, dus of de rechtbanken met deze uitspraken de politieke macht hebben overgenomen en dus politieke beslissingen hebben genomen. Wat we ons dus moeten afvragen is wanneer en op basis van welke criteria de rechterlijke uitspraken die met politieke beslissingen botsen, niet politiek en dus geoorloofd zijn. Dit vormt het centrale onderzoeksthema van deze studie.
II. De oorzaken van de groeiende rechterlijke rol
Welke zijn nu de (mogelijke) oorzaken van de groeiende rechterlijke rol in de totstandkoming van beleid? In 2002 publiceerde de Nederlandse Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid een omvangrijke studie over “De toekomst van de Nationale Rechtsstaat”.
In de samenvatting schrijft het rapport: “Door recente ontwikkelingen in twee langetermijnprocessen, internationalisering en individualisering, raakt de rechtsstaat ingeklemd tussen twee krachtenvelden. Er is, vooral na de Tweede Wereldoorlog, op basis van internationale verdragen een belangrijke internationale rechtsorde ontstaan. In Europees verband zijn het supranationale recht en het nationale recht steeds meer met elkaar verweven geraakt. Dit heeft geleid tot een grotere internationale rechtsbescherming en tot een grotere gebondenheid van de nationale wetgever aan regels van de Europese Unie. Er wordt daarom soms getwijfeld aan de toekomstige positie van de nationale (rechts)staat. Wordt het nationale karakter van de staat, inclusief de territoriale gebondenheid, een achterhaalde zaak? Wat blijft er over van de autonomie van de nationale wetgever?
Binnen de eigen samenleving ondervindt de rechtsstaat van de kant van de mondige burgers nieuwe en zelfstandige uitdagingen. De taken van de overheid zijn, onder andere door de ontwikkeling van de verzorgingsstaat, in aantal en soort toegenomen. De druk op de overheid is daardoor verhoogd. Ze moet veel presteren. De rechtsstaat stelt tegelijkertijd hoge eisen aan het overheidshandelen, dat in principe altijd regelgeleid dient te zijn. De overheid komt tussen twee vuren te liggen: de eisen van de rechtsstaat en de vele eisen van mondige burgers. Deze druk manifesteert zich op twee – soms tegenstrijdige – manieren: het regelsysteem wordt steeds complexer en bureaucratischer en er ontstaan, door de grote stroom van aanvragen, procedures, klachten en verweren, capaciteitsproblemen en handhavingstekorten. De overheid dient slagvaardig en effectief te presteren, maar blijft tevens gebonden aan de vele, zichzelf opgelegde, voorschriften en beperkingen.”[18]
Het rapport detecteert drie gevolgen van de toenemende individualisering voor de rechtsstaat en de rol van de rechter hierin: “Vanuit de rechtsstaat bezien, lijken individualisering en diversificatie van het burgerschap drie belangrijke gevolgen te hebben. Ten eerste is er sprake van toenemende interactie tussen burgers en overheid, hetgeen leidt tot een veelheid aan ingebrachte persoonlijke belangen bij de vormgeving van publieke belangen. Ten tweede heeft de overheid meer moeite met hiërarchische sturing, doordat sommige burgers de regels en hun uitvoering kritischer beoordelen dan voorheen. Ten derde lijkt er in de interesse van burgers een duidelijke verschuiving op te treden van inputlegitimatie (representatie) naar outputlegitimatie (kwaliteit, doelmatigheid, doeltreffendheid). De belangrijkste conclusie bij deze ontwikkelingen is dat het onomkeerbare veranderingsprocessen betreft die de rechtsstaat niet direct in gevaar brengen, maar wel een discussie opwekken over de herverdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid en individuele burgers.”[19]
De studie werkt deze drie gevolgen nog verder uit: “Individualisering en diversificatie van het burgerschap leiden tot toenemende interactie tussen individuele burgers en de overheid. Deze ontwikkeling doet zich met name voor als gevolg van het gedrag van burgers met een actieve of een afwachtende burgerschapsstijl, die zich kritisch en veeleisend opstellen in de rollen van coproducent van beleid, modern onderdaan en weerbare klant. Vanuit deze rollen brengen zij op verschillende manieren nadrukkelijk hun persoonlijke belangen of groepsbelangen naar voren. Vooral wanneer burgers via de rol van coproducent van beleid participeren in de vormgeving van publieke belangen, neemt de overheid steeds vaker een ordenende rol in plaats van een sturende rol binnen het proces in. Deze opstelling van de overheid komt overigens veelvuldig voor zodra overheid en organisaties binnen de civil society met elkaar samenwerken. Daar waar burgers zich als modern onderdaan of als weerbare klant gedragen, staan het goed presteren en het overtuigend argumenteren voorop. Uiteindelijk is er in deze verhoudingen echter altijd sprake van hiërarchie, vanwege het karakter van de uitvoerende taken van de overheid die centraal staan.
De veelheid aan ingebrachte belangen leidt voor de overheid tot complexere interacties met burgers, waarbij de hiërarchische rol van de overheid voor burgers niet altijd vanzelfsprekend is. Het is voor de overheid tegenwoordig veel moeilijker om besluiten te nemen die niet door burgers worden aangevochten. Ten eerste is de hiërarchische sturing ingewikkelder geworden doordat er steeds vaker en steeds meer belangen worden ingebracht. Dit versterkt de complexiteit van het besluitvormingsproces en maakt het voor de overheid steeds moeilijker om met goede argumenten de burgers te overtuigen. Ten tweede zijn veel burgers gevoeliger geworden voor verticale sturing door de overheid. Ze verwachten van
de overheid een horizontale aanpak. Vooral zelfbewuste en weerbare burgers met een actieve of een afwachtende burgerschapsstijl laten zich sterker leiden door hun persoonlijke voorkeuren en hebben moeite om gezagsuitoefening door de overheid te accepteren. Ze gaan pas overstag als ze op basis van argumenten overtuigd zijn, en soms laten ze zich helemaal niet overtuigen. Deze burgers beschikken over adequate informatie en zijn zeer goed in staat om die voor hun eigen doelen in te zetten. Van den Brink (2002) noemt dit cognitieve mobilisatie. Het gevolg hiervan is dat de legitimiteit van het overheidsoptreden sterker afhangt van de informatievoorziening en -verwerking, van de kwaliteit van de procedures en van de wijze waarop bestuurders hun standpunten uitleggen, verdedigen en van commentaar voorzien. Vooral het dubbelzinnige gedrag van burgers met een afwachtende stijl lijkt problematisch bij hiërarchische sturing, doordat bestuurders en ambtenaren een constante inspanning moeten leveren om erachter te komen wanneer deze burgers zich zullen laten regeren of juist op calculerende en opportunistische wijze zullen reageren. Dit stelt hoge eisen aan de persoonlijke kwaliteiten van bestuurders en ambtenaren en aan de procedures die zij voor hun interactie met burgers bedenken.
De problemen met hiërarchische sturing worden versterkt door de verschuiving van input- naar outputlegitimatie. In het bijzonder burgers met afwachtende en afhankelijke burgerschapsstijlen zijn de overheid gaan beoordelen op kwaliteit, doeltreffendheid en doelmatigheid van de dienstverlening. Als gevolg van het toegenomen belang van outputlegitimatie moet de overheid haar uiterste best doen om goed te presteren, zodat er voldoende draagvlak voor haar optreden ontstaat. De ingeslagen weg naar versterking van de kwaliteit en professionaliteit van de dienstverlening verdient daarom ook de komende jaren veel aandacht. Hierbij past echter wel de waarschuwing van Tops en Zouridis (2000) dat de overheid niet moet doorschieten naar een al te actieve dienstverlening aan burgers. Door allerlei diensten samen te voegen dreigt het gevaar van een te actieve staat die inbreuk maakt op de staatsvrije sfeer van de burgers. Vanuit het perspectief van de rechtsstaat is dit zeer onwenselijk, aangezien de klassieke rechtsstaat immers mede als functie heeft om een staatsvrije sfeer van burgers te garanderen.”[20] Deze drie gevolgen voor de rechtsstaat leiden dan ook tot een grotere rol van de rechter in het ordenen van de samenleving, door de diverse uiteenlopende belangen van de rechtssubjecten toe te wijzen en hierdoor de conflicten tussen deze botsende individuele belangen binnen de samenleving te beslechten.
Daarnaast en daarenboven wordt het debat over rechterlijk activisme sterk aangewakkerd door de doorwerking van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), en het daarbij horende Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), in de nationale rechtsordes. Of zoals de Vlaamse hoogleraar ‘grondwettelijk recht’ Jan Velaers het verwoordt: “Nadat de mensenrechten aan het einde van de 18de en het begin van de 19de eeuw in de nationale grondwetten een plaats verwierven ter bescherming van de door de burger verworven vrijheden, tegen de terugkeer van het autocratische ancien régime, werden ze in de 20ste eeuw in de internationale rechtsorde verankerd om er de menselijke waardigheid en de verworvenheden van de democratische rechtsstaat te behoeden. […] Het Europees Hof beschouwt het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens immers als een ‘living instrument’, ‘un instrument vivant’, dat op een evolutieve wijze dient te worden geïnterpreteerd, rekening houdend met de noden van de tijd. Voor het Hof impliceert dit dat de liberale grondrechten niet alleen onthoudingsplichten doch ook positieve prestatieplichten inhouden. Volgens een inmiddels klassieke leer houdt de verplichting om de grondrechten te waarborgen eigenlijk drie types van verplichtingen in: de verplichting ‘te eerbiedigen, te verwezenlijken en te beschermen’, ‘to respect, to fullfil and to protect’, ‘respecter, promouvoir et protéger’.”[21]
Velaers vat deze drie uiteenlopende verplichtingen als volgt samen: “De plicht te ‘eerbiedigen’ staat voor de traditionele ‘negatieve onthoudingsplicht’ de overheid mag aan de vrijheid en de gelijkheid van de burgers geen afbreuk doen. Ze mag deze zelf niet schenden. De plicht te ‘verwezenlijken’ of te ‘bevorderen’ slaat op het leerstuk van de zgn. ‘positieve verplichtingen’: om ervoor te zorgen dat de grondrechten niet alleen theoretische beginselen zijn, dient de overheid ook op normatief, gerechtelijk en administratief vlak maatregelen te nemen, zodat ze ook een praktische werkelijkheid worden. Een van die maatregelen is het ‘beschermen’ van de grondrechten tegen aantastingen ervoor door derden. De derde plicht slaat m.a.w. op het leerstuk van de zgn. ‘horizontale werking’ van de grondrechten. Die drie verplichtingen – ‘eerbiedigen, verwezenlijken en beschermen’ – worden in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens op een systematische wijze uitgebouwd. Van een sterke theorievorming door het Hof is er weliswaar niet echt sprake. Het Hof weigert ter zake haast elke principiële stellingname. Het houdt zich aan een casuïstische benadering, waarbij het vaak opteert voor een ruime interpretatie, niet alleen van de plicht om grondrechten te ‘eerbiedigen’, maar steeds meer ook van de plicht om de grondrechten te ‘bevorderen’ en te ‘beschermen’. Een ware proliferatie van de klassieke liberale grondrechten is er het gevolg van.”[22]
Vooral de totstandkoming van positieve verplichtingen leidt tot een zeer recente revolutie binnen de rechtsorde van de lidstaten, vooral dan in de groeiende rechtstakken van het sociaal en milieurecht: “In de laatste fase, ingeluid door het aantreden van het nieuwe Hof in 1998, werd het leerstuk van de positieve verplichtingen aan een hoog tempo verder ontwikkeld. Het heeft thans een algemene draagwijdte gekregen. Op alle grondrechten is het van toepassing. Het Hof erkent een zeer rijk en gevarieerd scala aan positieve verplichtingen, die verschillen van grondrecht tot grondrecht en die ook telkens weer op andere overheden rusten. Het in gebreke blijven van zowel de wetgever, als de rechter, het bestuur en de politie, hebben in Straatsburg reeds geleid tot een veroordeling van de Staat wegens de niet-naleving van de positieve verplichtingen die de grondrechten met zich brengen. Deze rechtspraak getuigt van de dynamische wijze waarop het Europees Hof voor de Rechten van de Mens omgaat met het EVRM. […] Het is onbegonnen werk het hele scala van positieve verplichtingen in deze bijdrage in kaart te brengen. De rechtspraak lijkt trouwens soms meer op een ‘casuïstisch lappendeken’ dan op een coherente theorie met goed afgebakende contouren. Doordat de positieve verplichtingen die het Hof erkent steeds talrijker en steeds gevarieerder zijn, dringen de grondrechten steeds dieper door in de diverse takken van het recht.”[23]
Velaers vat de revolutionaire draagwijdte van het activisme van het EHRM als volgt samen: “Wie de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in kaart brengt, kan niet om de vaststelling heen dat de klassieke liberale grondrechten steeds verder uitdijen en dat ze de hele rechtsorde doordringen. De ruime interpretatie van vooral het recht op eerbiediging van het privé-leven, het eigendomsrecht en het discriminatieverbod, leidt ertoe dat er nauwelijks nog overheidsbeslissingen denkbaar zijn die niet een grondrecht raken. Door het leerstuk van de positieve verplichtingen kan de overheid niet alleen door haar optreden verantwoordelijk zijn voor een schending van een grondrecht, doch ook doordat ze in gebreke blijft het grondrecht effectief te bevorderen en te verwezenlijken. Door het leerstuk van de horizontale werking van de grondrechten dringen deze ook steeds meer door – weze het onrechtstreeks – in de private relaties tussen burgers. Deze doorwerking leidt tot een ‘vermensenrechtelijking’ van de hele rechtsorde. Vanuit de optiek van de mensenrechten is dat ongetwijfeld een gunstige ontwikkeling. De mensenrechten worden daardoor immers in zekere zin het ‘ius commune’ dat het kader uitmaakt waarbinnen elke jurist aan rechtsvinding doet. Mensenrechten zijn al lang niet meer het exclusieve domein van de constitutionalist. Ze vormen het basso continuo van haast elke rechtstak.”[24]
Nu heeft deze proliferatie van grondrechten volgens Velaers tot heel wat onrust en zelfs rechtsonzekerheid heeft geleid: “Alles heeft echter zijn prijs, ook het uitdijen van de mensenrechten. Als elk recht een grondrecht is, is niets nog een grondrecht. Het onderscheid grondrecht-recht vervalt dan immers. Een ander probleem is dat ook de rechtszekerheid door deze ontwikkeling in het gedrang kan komen. […] [In] het leerstuk van de toegelaten beperkingen van grondrechten […] ligt echter de eerste bron van rechtsonzekerheid. Grondrechten zijn immers zelden absoluut. Ze kunnen worden beperkt wanneer dat nodig is in een democratische samenleving met het oog op het vrijwaren van het algemeen belang. Ook een ongelijke behandeling is geen discriminatie wanneer er een ‘objectieve en redelijke verantwoording’ voor kan worden geboden. In de afweging die daarbij – zowel bij de beperking van de vrijheid, als bij de beperking van de gelijkheid – dient te worden gemaakt, speelt het evenredigheidsbeginsel een cruciale rol. Ook al kan men pogen de draagwijdte van dat beginsel nader te omschrijven, het blijft een beginsel waarvan de toepassing relatief onvoorspelbaar blijft.”[25]
Voor Velaers duikt er nog een tweede belangrijk nadeel op: “Daar komt overigens nog het hele leerstuk over de marginale toetsing bij: de intensiteit van de Europese toetsing is afhankelijk van een aantal parameters die al evenmin zeer precies zijn bepaald en die tot voorspelbare toepassingen leiden. Door het uitdijen van de grondrechten – vooral dan in de private relaties – zijn we niet meer zo ver af van het ogenblik dat elke rechtsverhouding zal kunnen worden geanalyseerd als een verhouding van – vaak tegenstrijdige – aanspraken op grondrechtenbescherming. Het klinkt overdreven, maar het is het niet, zeker niet indien het recht op eerbiediging van het privéleven verder blijft evolueren in de richting van een recht op ‘persoonlijke autonomie’. Twee leerstukken uit de grondrechtentheorie worden, hoe dan ook, steeds belangrijker: het leerstuk over de ‘botsende grondrechten’ en het leerstuk over het ‘verzaken aan de grondrechten’. Dat ook deze leerstukken ongewis zijn, is genoegzaam bekend. Ze zijn een tweede en derde bron van rechtsonzekerheid.”[26]
Velaers besluit dan ook met de volgende aanbeveling om juridische ongelukken te vermijden: “De proliferatie van grondrechten is het gevolg van de wil van de rechters van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens om de grondrechten ernstig te nemen en ze tot een praktische werkelijkheid te laten uitgroeien. Die wil is uiteraard terecht. We pleiten dus zeker niet voor een ‘antiproliferatieverdrag’. Wel belangrijk is dat in de rechtspraak zelf, indien mogelijk, en zeker in de rechtsleer, de proliferatie van de grondrechten verder worden begeleid met theorievorming, zodat de leerstukken over de interpretatie, de beperking, de afwijking, het misbruik, de botsing en de verzaking van grondrechten, waaraan nu reeds belangrijk onderzoek is gewijd, nog scherpere contouren krijgen en het gevaar van rechtsonzekerheid kan worden bedwongen. In de mate van het mogelijke althans, want de casuïstische benadering zal nooit helemaal worden overstegen.”[27] Er is dus voor Velaers zeker nood aan een betere theorievorming over geoorloofd rechterlijk optreden.
III. Het centrale spanningsveld: Scalia versus Epstein
Het is daarom cruciaal om eerst het centrale spanningsveld binnen de toenemende rechterlijke rol bloot te leggen. Dit gebeurde al in 1985 tijdens een episch debat tussen twee conservatieve en eminente rechtsgeleerden: de Amerikaanse opperrechter Antonin Scalia versus de Chicago-rechtseconoom Richard Epstein.
De enkele jaren geleden overleden Scalia was een vooraanstaande rechtsgeleerde met een onberispelijke conservatieve achtergrond. Zo verzette hij zich sterk tegen het onderscheid dat velen maken tussen mensenrechten en economische grondrechten: “It leads to the conclusion that economic rights and liberties are qualitatively distinct from, and fundamentally inferior to, other noble human values called civil rights, about which we should be more generous. Unless one is a thoroughgoing materialist, there is some appeal to this. Surely the freedom to dispose of one’s property as one pleases, for example is not as high an aspiration as the freedom to think or write or worship as one’s conscience dictates. On closer analysis, however, it seems to me that the difference between economic freedoms and what are generally called civil rights turns out to be a difference of degree rather than of kind. […] In any case, in the real world a stark dichotomy between economic freedoms and civil rights does not exist. Human liberties of various types are dependent on one another, and it may well be that the most humble of them is indispensable to the others – the firmament, so to speak, upon which the high spires of the most exalted freedoms ultimately rest. […] The free market, which presupposes relatively broad economic freedom, has historically been the cradle of broad political freedom, and in modern times the demise of economic freedom has been the grave of political freedom as well.”[28] Hij is dan ook een voorstander van volwaardige economische vrijheden.
Meer nog, “we, the judiciary, do a lot of protecting economic rights and liberties. The problem that some see, is that this protection in the federal courts runs only by and large against the executive branch and not against the Congress. We will ensure that the executive does not impose any constraints upon economic activity which Congress has not authorized, and that where constraints are authorized the executive follows statutorily prescribed procedures and that the executive (and, much more rarely, Congress in its prescriptions) follows constitutionally required procedures.” Maar, en nu komt het, “we will never (well, hardly ever) decree that the substance of the congressionally authorized constraint is unlawful. That is to say, we do not provide a constitutionalized protection except insofar as matters of process, as opposed to substantive economic rights, are concerned.” [29] Zijn twijfel om economische grondrechten op inhoudelijke gronden of door inhoudelijke analyses te beschermen, is tweevoudig: “Rather, my skepticism arises from misgivings about, first, the effect of such expansion on the behaviour of courts in other areas quite separate from economic liberty, and second, the ability of the courts to limit their constitutionalizing to those elements of economic liberty that are sensible.”[30]
Hij ziet hiervoor dus twee redenen. Zijn eerste bezwaar luidt als volgt: “First, the effect of constitutionalizing substantive economic guarantees on the behavior of the courts in other areas: there is an inevitable connection between judges’ ability and willingness to craft substantive due process guarantees in the economic field and their ability and willingness to do it elsewhere. Many believe – and among those many are some of the same people who urge an expansion of economic due process rights – that our system already suffers from relatively recent constitutionalizing, and thus judicializing, of social judgments that ought better be left to the democratic process. The courts, they feel, have come to be regarded as an alternate legislature, whose charge differs from that of the ordinary legislature in the respect that while the latter may enact into law good ideas, the former may enact into law only unquestionably good ideas, which, since they are so unquestionably good, must be part of the Constitution. I would not adopt such an extravagant description of the problem. But I do believe that every era raises its own peculiar threat to constitutional democracy, and that the attitude of mind thus caricatured represents the distinctive threat of our times. And I therefore believe that whatever reinforces rather than challenges that attitude is to that extent undesirable. It seems to me that the reversal of a half-century of judicial restraint in the economic realm comes within that category. In the long run, and perhaps even in the short run, the reinforcement of mistaken and unconstitutional perceptions of the role of courts in our system far outweighs whatever evils may have accrued from undue judicial abstention in the economic field.”[31]
Scalia verduidelijkt ook zijn tweede beweegreden: “The second reason for my scepticism is the absence of any reason to believe that the courts would limit their constitutionalizing of economic rights to those rights that are sensible. In this regard some conservatives seem to make the same mistake they so persuasively argue the society makes whenever it unthinkingly calls in government regulation to remedy a ‘market failure’. It is first necessary to make sure, they have persuaded us, that the cure is not worse than the disease – that the phenomenon of ‘government failures’, attributable to the fact that the government, like the market, happens to be composed of self-interested human beings, will not leave the last state of the problem worse than the first. It strikes me as peculiar that these same rational free-market proponents will unthinkingly call in the courts as a deus ex machina to solve what they perceive as the problems of democratic inadequacy in the field of economic rights.”[32]
Scalia gaat ook in op mogelijke tegenwerpingen: “But, the proponents of constitutionalized economic rights will object, we do not propose an open-ended, unlimited charter to the courts to create economic rights, but would tie the content of those rights to the text of the Constitution and, where the text is itself somewhat open-ended (the due process clause, for example), to established (if recently forgotten) constitutional traditions. As a theoretical matter, that could be done – though it is infinitely more difficult today than it was fifty years ago. Because of the courts’ long retirement from the field of constitutional economics, and because of judicial and legislative developments in other fields, the social consensus as to what are the limited, ‘core’ economic rights does not exist today as it perhaps once did. But even if it is theoretically possible for the courts to mark out limits to their intervention, it is hard to be confident that they would do so. We may find ourselves burdened with judicially prescribed economic liberties that are worse than the pre-existing economic bondage.”[33]
Tot slot benadrukt Scalia dat een grondwet niet alleen een juridisch werkstuk is, maar bovenal maatschappelijk gedragen moet zijn om het toepasbaar en handhaafbaar te houden: “Finally, let me suggest that the call for creating (or, if you prefer, ‘reestablishing’) economic constitutional guarantees mistakes the nature and effect on the constitutionalizing process. To some degree, a constitutional guarantee is like a commercial loan: you can only get it if, at the time, you don’t really need it. The most important, enduring, and stable portions of the Constitution represent such a deep social consensus that one suspects that if they were entirely eliminated, very little would change. And the converse is also true. A guarantee may appear in the words of the Constitution, but when the society ceases to possess an abiding belief in it, it has not living effect. I do not suggest that constitutionalization has no effect in helping the society to preserve allegiance to its fundamental principles. That is the whole purpose of a constitution. But the allegiance comes first and the preservation afterwards.”[34]
Epstein gaat niet akkoord met Scalia’s conclusies en vat zijn argumenten als volgt samen: “In my view, Scalia has addressed only one side of a two-sided problem. He has pointed out the weaknesses of judicial action. But he has not paid sufficient attention to the errors and dangers in unchanneled legislative behaviour. The only way to reach a balanced, informed judgment on the intrinsic desirability of judicial control of economic liberties is to consider the relative shortcomings of the two institutions – judicial and legislative – that compete for the crown of final authority. The constitutionality of legislation restricting economic liberties cannot be decided solely by appealing to an initial presumption in favour of judicial restraint. Instead, the imperfections of the judicial system must be matched with the imperfections of the political branches of government.”[35]
Wat zijn dan volgens Epstein de intrinsieke problemen van de wetgevende macht? Hij geeft een antwoord: “When we put someone in charge of the collective purse or the police force, we in effect give him a spigot that allows him to tap into other people’s property, money, and liberty. The legislator that casts a vote on an appropriations bill in spending not only his own wealth, but everyone else’s. When the power of coalition, the power of factions, the power of artifice and strategy come into play, if often turns out that legislatures reach results that (in the long as well as the short run) are far from the social optimum.”[36] Hij werkt in dit verband een gedachtenexperiment uit waarbij hij de vraag stelt wat geoorloofd is: een onteigening door 51% van de mensen van de 49% anderen, of is een verhouding van 80-20 beter?
Deze vraag kan pas beantwoord worden indien we volgens Epstein over een rechtskader of –theorie beschikken: “Intellectually, we must conclude that much of the impetus behind legislative behaviour is to induce forced exchanges – to take from some people more than they get in exchange, in order to provide some benefits to those who happen to control the political levers. To some extent, this is unavoidable, since we need a system of collective controls in order to operate the police, the courts, the national defence, and so on. And opportunities for abuse in government operations are inseparable from that collective need. The theory of constitutionalism […] tries to find a way to minimize the sum of the abuses that stem from legislative greed on the one hand, and judicial incompetence on the other.”[37]
Hij vult zijn inzichten nog verder aan: “The theory of constitutionalism, as I understand it, tries to find a way to minimize the sum of the abuses that stem from legislative greed on the one hand, and judicial incompetence on the other. […] Our Constitution reflects a general distrust toward the political process of government – a high degree of risk aversion. That is why it wisely spreads the powers of government among different institutions through a system of checks and balances. To provide no (or at least no effective) check on the legislature’s power to regulate economic liberties is to concentrate power in ways that are inconsistent with the need to diversify risk. To allow courts to strike down legislation, but never to pass it, helps to control political abuse without undermining the distinctive features of the separate branches of government. Once we realize that all human institutions (being peopled by people) are prey to error, the only thing we can hope to do is to minimize those errors so that the productive activities of society can go forward as little hampered as possible.”[38]
Epstein stipt aan dat naast de bevoegdheidscreërende en vooral –verdelende artikelen, de Amerikaanse Grondwet ook heel wat grondrechten of basisvrijheden bevat die de burger moeten beschermen tegen overmatige overheidsdwang: “These provisions are not curlicues on the margins of the document; they are not without force or consequence. They are provisions designed to reserve definite boundaries between public and private ordering. […] Many of the particular provisions of the Constitution are designed to deal with the very kind of questions that political theory indicates to be sources of our enormous uneasiness and distrust of the legislative process.”[39]
Maar daar eindigt de gedachtengang van Epstein uiteraard niet bij: “The next question is, how have these constitutional provisions been interpreted in actual practice? A key element is the ‘rational basis’ test, which holds that so long as there is some ‘plausible’ of ‘conceivable’ justification for the challenged legislation, it is invulnerable to constitutional attack. Under the guise of this test, judges have decided that the last thing they will do is look hard and analytically at any political institution, at any legislative action, that regulates economic affairs. It turns out that Scalia’s position, already stated even more forcefully by the Supreme Court itself, completely abandons the idea that serious intellectual discussion can yield right and wrong answers on matters of political organization and constitutional interpretation. Courts simply give up before they try, and embrace an appalling sort of ethical noncognitivism. Anything legislatures do is as good as anything else they might have done; we cannot decide what is right or wrong, so it is up to Congress and the states to determine the limitations of their own power – which, of course, totally subverts the original constitutional arrangement of limited government. Part of the explanation for the judiciary’s poor performance now becomes clear. When courts do not try, they cannot succeed. When they use transparent arguments to justify dubious legislation, they cannot raise the level of debate.”[40]
Epstein waarschuwt daarom voor (teveel) rechterlijke terughoudendheid bij de beoordeling van wetgeving: “This judicial deference in the protection of economic rights has enormous costs. The moment courts allow all private rights to become unstable and subject to collective (legislative) determination, all of the general productive activities of society will have to take on a new form. People will no longer be able to plan private arrangements secure in the knowledge of their social protection. Instead, they will take the same attitude toward domestic investment that they take toward foreign investment. Assuming that their enterprise will be confiscated within a certain number of years, domestic investors will make only those investments with a high rate of return and short pay-out period, so that when they see confiscation coming, they will be able to run.”[41]
Als concrete beleidsaanbeveling doet Epstein een voorstel: “When one compares the original Constitution with the present state of judicial interpretation, the real issue becomes not how to protect the status quo, but what kinds of incremental adjustments should be made in order to shift the balance back toward the original design. On this question, we can say two things. First, at the very least, we do not want to remove what feeble protection still remains for economic liberties. Any further judicial abdication in this area will only invite further legislative intrigue and more irresponsible legislation. […] Second, since courts are bound to some extent by a larger social reality, we cannot pretend that the New Deal never happened. Rather, we must strive to regain sight of the proper objectives of constitutional government and the proper distribution of powers between the legislatures and the courts, so as to come up with the kinds of incremental adjustments that might help us to restore the proper constitutional balance.” Het principe van ‘checks & balances’ stond en staat immers nog steeds centraal in de Amerikaanse Grondwet.
Epstein komt dan ook tot het volgende besluit: “Judicial restraint is fine when it keeps courts from intervening in areas where they have no business intervening. But the world always has two kinds of errors: the error of commission (type I) and the error of omission (type II). In the context of our discussion, type I error refers to the probability of judicial intervention to protect economic rights when such intervention is not justified by constitutional provisions. And type II error refers to the probability of forgoing judicial intervention to protect economic liberties when such intervention is justified. This second type of error – the failure to intervene when there is a strong textual authority and constitutional theory – cannot be ignored. What Scalia has, in effect, argued for is to minimize type I error. We run our system by being most afraid of intervention where there it is not appropriate. My view is that we should minimize both types of error. One only has to read the opinions of the Supreme Court on economic liberties and property rights to realize that these opinions are intellectually incoherent and that some movement in the direction of judicial activism is clearly indicated. The only sensible disagreement is over the nature, the intensity, and the duration of the shift. At this point, the division of power within the legal system is not in an advantageous equilibrium. If the judiciary continues on the path of self-restraint with respect to economic liberties, we will continue to suffer social and institutional losses that could have been reduced by the prudent judicial control that would result from taking the constitutional protections of economic liberties at their face value.”[42]
Centraal in Epsteins correcte analyse staat dus bewering dat de “fouten” van een activistische rechtspraak niet opwegen tegen de “vergissingen” van een overijverige wetgever. Voor Epstein worden veel van de beleidsfouten van de wetgever veroorzaakt door allerhande ‘public choice’ krachten, waarbij de politieke spelers hun eigen belangen in plaats van het algemeen belang nastreven. Maar hoe zit dit nu bij de rechtbanken? Indien rechters ook door ‘public choice’ krachten worden gedreven, dan maakt een rechterlijke toetsing van wetgeving eigenlijk allemaal niet zoveel verschil uit. ‘Slechte’ beleidsbeslissingen door wetgevers of door rechters die voor de samenleving welvaartsverlies creëren, zijn dan voor de samenleving eigenlijk gelijk. Meer nog, aangezien we rechters niet kunnen wegstemmen, zou het risico op welvaartsverlies voor de samenleving zelfs nog groter zijn. Dit is nu net het gevaar waarvoor Scalia zo sterk waarschuwt.
IV. Public Choice en de rechtbanken
Zowel Scalia als Epstein hadden het tijdens hun debat over de mogelijke beïnvloeding van rechters. Zo stelde Scalia: “But perhaps what counts is not economic sophistication, but rather a favouritism – not shared by the political branches of government – toward the institution of property and its protection. I have no doubt that judges once met this qualification. When Madison described them as a ‘natural aristocracy’, I am sure he had in mind an aristocracy of property as well as of manners. But with the proliferation and consequent bureaucratization of the courts, the relative modesty of judicial salaries, and above all the development of lawyers (and hence the judges) through a system of generally available university education which, in this country as in others, more often nurtures collectivist and capitalist philosophy, one would be foolish to look for Daddy Warbucks on the bench.”[43]
Epstein voegt hieraan toe: “There are powerful reasons why judges may do badly in this endeavour [to vindicate these basic economic rights by constitutional means]. They are isolated, and they tend to be drawn from political or social elites. Their competence on economic matters is often limited. When they pass on complex legislation, they often misunderstand its purpose and effect. By any standard, the error rate or their decisions has been high.”[44] Volgens Scalia en Epstein lijken de rechters dus vooringenomen te zijn ten gunste van een bescherming van eigendomsrechten.
Laten we echter kijken naar wat de wetenschappelijke literatuur hierover te zeggen heeft. Vooreerst moeten we in herinnering brengen waar de ‘public choice’ theorie voor staat: “A basic premise of public choice theory is that individual actors in the political process are self-interested. Public choice analysts have concluded that self-interest causes political actors to make short-term, rather myopic decisions which lead to re-election (or other self-interested ends). The short-term mentality of political decisions leads to inefficiencies in government. This mentality is a cause for concern because just as economists recognize that inefficiencies can cause markets to fail, public choice analysts recognize that inefficiencies can cause governments to fail. Public choice advocates believe that properly structured political rules can direct the self-interest of individual actors toward increased efficiencies that will benefit society as a whole.”[45]
Als ook: “Public choice analysts contend that use of economic concepts, assumptions, and methods of analysis greatly clarifies the messy processes of politics and puts our understanding of political behavior on the same footing with our more sophisticated understanding of market choices and outcomes.” […] The historical development of public choice may be discussed in terms of demand-side and supply-side analyses of political processes. […] [P]ublic choice analysts have traditionally applied economic concepts to the ‘demanders’ of political ‘goods’, namely voters. More recently, public choice theory has been extended to include analysis of political ‘suppliers’, such as politicians and bureaucrats.”[46] Tot slot is er ook het element van beperking en het bestaan van schaarse middelen: kiezen is dus verliezen (opportuniteitskosten), wat moet leiden tot grotere efficiëntie en meer welvaart.
Maar wat zegt de ‘public choice’ theorie nu over rechters en over de rechterlijke macht in zijn geheel? Niet veel, zo blijkt: “At the heart of economic analysis of law is a mystery that is also an embarrassment: how to explain judicial behavior in economic terms, when almost the whole thrust of the rules governing the compensation and other terms and conditions of judicial employment is to divorce judicial action from incentives – to take away the carrots and sticks, the different benefits and costs associated with different behaviors, that determine human action in an economic model. Since the judges are the central actors in the drama of the common law and play lead parts in statutory and constitutional law as well, the inability thus far to explain their actions in economic terms mocks the claim of economic analysis to explain the salient features, institutional as well as doctoral, of the law in general and the common law and other judge-made law in particular. The economic analyst has a model of how criminals and contract parties, injurers and accident victims, parents and spouses – even legislators, and executive officials such as prosecutors – act, but falters when asked to produce a model of how judges act. If economics is the science of rational choice, why shouldn’t it be fully applicable to judges? Judges may not be as bright as the naive and credulous believe or as their boosters in the legal profession aver, but they are rational.”[47]
De Amerikaanse rechter Posner spreekt uit eigen ervaring: “I ask simply: Are judges rational? Or do the elaborate efforts that society makes to strip them of incentives place their behavior beyond the reach of the economic model of rational man? I argue that judges are rational and specifically that they can fruitfully be viewed as composites of three types of rational maximizer: the nonprofit enterprise, the voter, and the theatrical spectator. Although none of these types is easy to model in rational-maximizer terms, enough progress has been or can be made in fitting them to the economic model to provide a framework for understanding judicial behavior as rational too.”[48] En hij komt hierbij tot de volgende besluiten: “A novelty inherent in my approach is that it downplays the ‘power trip’ aspect of judging, which has been the focus of most of the few previous efforts to model the judicial utility function. In fact, I assume that trying to change the world plays no role in the judicial utility function. Which is not to say that judges are indifferent to power: they enjoy, I shall argue, the power that goes with deciding cases. But only a small minority, whom I shall ignore, have a visionary or crusading bent.”[49] Dit leidt ons tot de conclusie dat rechterlijk activisme in de meeste gevallen niet speelt daar de meeste rechters geen politieke of beleidsmatige streefdoelen nastreven.
Waar Posner vooral vanuit eigen ervaring sprak, zijn de bevindingen van Richard Epstein meer logisch-deductief van aard. Hij ziet andere redenen waarom de ‘public choice’ krachten geen vrij spel hebben in de rechterlijke wereld: “How do judges behave in deciding cases? The question seems to be peculiarly immune to the ordinary techniques of social science analysis. While public choice theory in particular has achieved important breakthroughs in understanding legislative behavior, it has not achieved similar successes in dealing with judicial behavior. Yet, in an odd sense, its inability to provide us with strong predictions as to how judges behave should be regarded as a backhand confirmation of the theory, and not as its refutation. Given the set of institutional constraints under which judges routinely labor, the basic assumption of public choice theory, that self-interest rules behavior in public as well as private transactions – should yield only weak and instructive generalizations about judicial behavior. The fundamental soundness of our constitutional structure has channeled self-interest away from its most destructive paths, and has robbed of its greatest possibilities of doing political and constitutional mischief. […] These constraints are so effective that, even when judges do act to maximize their own individual self-interest, by default they are influenced by the matters of background and temperament that receive so much weight in the ordinary political science accounts of judicial behavior.”[50]
Epstein werkt deze vaststellingen verder uit: “Within the context of the self-interest debate, judicial behavior presents a special challenge. If the theory of individual self-interest that grounds public choice is as strong as its proponents claim, then it should supply insights into the behavior of all classes of public officials. Yet it is quite clear that the major strides in this area are made largely with legislative and political actors who are the subject of most public choice analysis. The judiciary is generally left off to one side because judges are typically thought, by conscious constitutional design, to lie in some qualified space outside the political process, immune from the temptations that pervade the legislative and executive branches of government.”[51]
Dit neemt niet weg dat rechters geen eigenbelang kennen of hebben, maar dit veroorzaakt geen tot weinig schade voor de samenleving: “There is much truth to the common observation that self-interest theory reaches its low ebb with judges. But that conclusion need to refute public choice theory, even in its most pristine form. Judges may well act only out of self-interest, but the system is so organized that they do not face the pressures and temptations necessarily encountered by other political actors. The structure of the ‘independent’ judiciary is designed to remove judges from the day-to-day pressures and temptations of ordinary political office, and with some qualifications it achieves that end. It is a strategy that recognizes the forces of self-interest, regards them as potentially destructive, and then takes successful institutional steps to counteract certain known and obvious risks. Independence is of course not an absolute – Congress has power over judicial salaries and the judicial budget – but independence remains a dominant constitutional theme. The bounded success of our overall constitutional design has allowed the judicial branch to escape the criticism and scrutiny that has been heaped on the overly political branches of government. But the strategy, like all management strategies, is not a cure for all institutional risks. It only minimizes certain risks ex ante, but it does not create an error-proof environment where all decisions are necessarily made correctly. There are both costs and benefits of independence, and a candid assessment of our present system of judicial independence requires both to be taken into account at the same time.”[52]
Dit is volgens Epstein te danken aan de vooruitziendheid van de Amerikaanse ‘founding fathers’: “The risks of a judiciary dependent upon the legislature or the President were well foreseen by the framers of the Constitution, who were aware of the situation in England. In their constitutional moment, the framers chose a set of safeguards that have worked well to minimize the impact of such risks. The usual public choice analysis presupposes that what drives politicians is the desire for reelection to office, election to higher office, or influence and power within office, as with critical committee assignments and the like. Political actors are, therefore, in some sense only an inch away from the pressures of the ordinary political process, where they can be challenged either by an opposing party or by primaries within the parties. By conscious design, federal judges are insulated from these electoral sanctions and therefore have far greater ability to ignore short-term public opinion except in the most pressing and important cases. In addition, their compensation cannot be diminished during their term of office, nor are judges allowed to sell their services to the highest bidder. They cannot initiate law suits in order to extract promises from political actors, nor can they contract to sell their services in any other market. While they might violate these prohibitions, the probability of being caught is not insubstantial, and the legal and social sanctions for being caught are inexorable and severe. Judges are cut off from the usual sources of market and political gain. Their behavior should reflect their relative isolation, even under the self-interest hypothesis.”[53]
Dat de rechterlijke macht geen weg biedt naar meer macht of geldelijk gewin, heeft voor Epstein al een belangrijk, positief gevolg, namelijk het gematigde temperament van zij die zich kandidaat stellen om rechter te worden: “With the dominant sources of gain, loss, and influence closed to them, there is less material on which the logic of self-interest can work. The self-interest payoff structure for being a judge probably exerts a modest selection effect on who chooses to take the role. Knowledge of the isolated conditions of the job and the relatively low financial compensation structures tends to induce persons of judicial ‘temperament’ to seek and obtain judicial appointments. But owing to the enormous political importance of the job in the current legal climate, the pay-off structure may well be dominated by other more powerful passions […].”[54]
Waarin komt het eigenbelang van rechters dan wel tot uiting? Epstein antwoordt: “If judges cannot command money for their labor, and if they need not worry about reelection, then what is left? One possibility is that judges will maximize leisure by slacking off on the time and energy that they put into their judicial decisions. If their salary is constant regardless of their performance, then why not take it easy? To be sure, there are limits on this strategy, for judges who fall too far behind in their work may be subject to serious sanctions, such as being barred from sitting on new cases. But judicial independence is surely consistent with some reduction in output by judges who have lost the taste and enthusiasm for their job.[55]
Boeiender, en misschien wat gevaarlijker voor de samenleving, is dat rechters ook willen schitteren op het intellectuele front: “The presence of sharp financial and political controls could lead to other responses: ambitious judges could seek to maximize their ‘influence’ and ‘prestige’, which are normally achieved by excellence in argument and writing. Other judges and lawyers are more likely to be impressed by judges who have a strong command of their subject matter, who make the strongest possible arguments for their position, and who avoid relying on raw and untested clerks to slice together quotations from earlier cases and law review articles. It matters to judges that their opinions are cited and followed by other who are free to ignore them. It matters to judges that their opinions are included in casebooks and discussed in popular journals and law reviews. How could it be otherwise? Self-interest, therefore, pays powerful dividends to judges who excel in these traditional areas, just as the public choice theory should predict, given the constraints on the system.
In addition, the lack of short-term financial incentives necessarily increases the relative importance of a judge’s world view. If judges are immune from the pressures of reelection, they are likely to try to satisfy themselves or their close friends. It follows that we should expect to see the decisions of judges heavily influenced by the intellectual orientation and political inclinations that they brought with them to the bench in the first place. Judges with a strong commercial practice may be expected to work heavily in that area. Those who are drawn from public areas may have a special understanding of the strengths and weaknesses of their offices. Clerks too may have a strong influence in the way in which they ‘socialize’ judges by passing on the latest in academic fad or fancy. These influences may well get weaker over time.”[56]
Maar, zo merkt Epstein op: “Note, however, that this model, while predictive, makes no reference at all to how judges maximize anything. Rather than looking forward to see how judges obtain power, promotion, influence, wealth, or prestige, the model finds those certain key historical facts which are likely to shape the values that judges bring to their decisions. But we should not expect otherwise. It is the absence of any powerful financial or political inducements which allows these second order factors to dominate. When all is said and done, however, these determinants seem to be fairly weak, for they lack certain focus and definition; judges do what they think to be right or expedient without having to pay an obvious political or electoral price. The theory of self-interest predicts, however, that as the external constraints are weaker, judges maximize their own welfare by looking to these other intangibles. But states in this fashion, public choice theory loses its allure and driving force. It becomes description, and rather bland description at that, without expose.”[57]
Epstein benadrukt nogmaals het grote verschil in verklarende kracht wanneer de public choice theorie wordt toegepast op politieke zaken, dan wel op gerechtelijke materies: “In dealing with political actors, the intellectual thrust of public choice theory exposes the divergence between the private and the social interest manifested by politicians when they sell out to ‘special’ interest groups or engage in logrolling of one form or another. The ‘news’ in public choice theory is tied to the notable failures of the political system, whether in legislation or regulation. Its social and reform agenda is to construct a system of constitutional, procedural, or voting rules that stem the abuses so closely associated with the problems of faction and self-aggrandizement. The repeated failures of electoral reform, ethics, and conflict of interest legislation and the like indicate just how intractable the problem is. Legal restrictions on official action may be too restrictive as well as too lax, which can easily be the case with conflict of interest rules applicable to executive officials, both before taking office and after leaving it. But, with judges as deciders of cases there are no major divergences between public and private interest that can be found, and no genuine structural reforms can be devised which might improve the overall situation. The self-interest theory predicts that given this set of institutional constraints judges will behave more or less as the public interest demands – relatively immune from the short term improprieties that could bring down the system as a whole.”[58] Theoretisch zijn er dus weinig tot geen redenen om rechters als ‘politieke actoren’ en dus per definitie vatbaar voor rechterlijk activisme te beschouwen.
Maar hoe zit het met de empirische bewijsvoering? Want “[l]egal scholars have traditionally been reluctant to engage in an critical inquiry into the role of judicial self-interest on judicial behavior. The judiciary is more insulated from the political process than any other branch of government and, as a result, judges seem less likely than legislators, executives, and bureaucrats to insert their own self-interest into the decision-making process.”[59] Hierbij verwijst de Amerikaanse juriste Joanna Shepherd naar het belangrijke artikel van Epstein dat we zonet besproken hebben. En, zo voegt ze eraan toe: “As a result of this perceived protection from the influences of judicial self-interest, both legal scholars and public choice scholars have traditionally had a strong preference for more active judicial involvement in lawmaking.”[60] Daarom is Shepherd niet overtuigd dat de ‘public choice’ krachten slechts een beperkte rol zouden spelen in de rechterlijke beslissingen: “Despite the general preference for litigation over legislation, judicial self-interest has been shown to be an important determinant of judicial behavior. Moreover, like legislatures, executives, and bureaucrats, the judiciary is also susceptible to inappropriate rent seeking. The courts, simply represent another opportunity for interest groups to shape the law.” Wat is haar bewijsvoering hiervoor?
Vooreerst legt Shepherd de bijziendheid binnen de academische wereld bloot die tot deze verkeerde conclusies zouden geleid hebben: “Explanations for the absence of attention to judicial self-interest include legal scholars’ myopic focus on federal courts and especially the U.S. Supreme Court judges’ reluctance to talk about career ambitions and the idealized notion of judges among legal scholars. […]
First, the overwhelming majority of both legal scholarship and teaching in law schools examines the federal court system. […] Whatever the explanation, this fascination with federal courts is surprising given that ‘state courts process over ninety-nine percent of the nation’s litigation (or about 100 million cases per year)’. In contrast to most state judges, federal judges serve with life tenure. Thus, the traditional self-interested motivations that public choice scholars commonly attribute to legislators and bureaucrats – the desire for re-election and the need to raise campaign funds – do not apply to federal judges. As a result, many legal scholars never consider the possibility that other forms of judicial self-interest might determine the behavior of federal judges.
Even more myopic than the scholarly focus on federal courts is the focus on the U.S. Supreme Court. Inferences about the behavior of Justices on the Supreme Court certainly do not generalize to most other judges in both the federal and state court systems. In contrast to all other courts, the majority of the Supreme Court’s docket involves cases with politically salient issues. As a result, the policy preferences of the Justices are likely to be the biggest influence on their decision-making. Moreover, as there is no higher court to which Supreme Court Justices can hope to be promoted, promotion desires likely have little influence on their behavior.
Another explanation for the lack of inquiry into self-interested judicial motivation is that judges rarely discuss their own career ambitions […]. In contrast to legislators and executives that speak publicly about their ambitions to be re-elected or to attain a higher office, judges are generally silent on these same ambitions. Consequently, judicial self-interest is certainly a less apparent motivation for judicial behavior that the self-interest of most politicians.
Finally, legal scholars may have traditionally been reticent to examine judicial self-interest because those same scholars have an idealized notion of the judge. Judges are typically revered as noble protectors of our fundamental rights, not ordinary people trying to advance their careers or establish their legacy. This romantic ideal of judges among both legal scholars and the public may account for the dearth of cynical explanations for judicial behavior.”[61]
Bij het verzamelen van empirisch bewijsmateriaal maakt Shepherd een onderscheid tussen rechters met een levenslange aanstellingen en rechters die niet over een levenslange aanstelling beschikken. Voor de eerste soort rechters, waaronder de federale, schrijft Shepherd: “In sum, although the empirical evidence is somewhat mixed, the majority of recent studies find that self-interest concerns, such as promotion-desires and reversal aversion, influence the decision-making of judges with permanent tenure. Similar studies of judges in other countries also suggest that self-interest concerns influence judicial decision-making.”[62]
Een heel ander beeld ontstaat echter bij de tweede soort van, vooral statelijke, rechters: “In contrast to federal judges, the majority of state court judges serve without permanent tenure. In order for these judges to retain their office, they must either face voters in partisan, nonpartisan, or unopposed retention elections or be reappointed by either the governor or legislature.”[63] Dan is het voor Shepherd ook logisch om te beweren: “Judges without permanent tenure have the incentive to vote strategically if they believe it will help them get reappointed, reelected, or otherwise retained. As a result, the judges may decide cases in ways that benefit specific litigants or establish precedents that are favored by the people responsible for retaining judges. This is true whether it is a politician who decides whether to reappoint the judge or the voters decide whether to reelect the judge. […] Empirical studies have found results consistent with this hypothesis.”[64] En, zo gaat de bewijsvoering verder: “Similarly, judges seeking reelection have the incentive to issue judicial decisions that will help them to attract both votes and campaign contributions. The increasing competitiveness of elections has likely heightened the pressure on judges to decide cases strategically and help them win support among voters. Numerous empirical studies have found a relationship between elections and judicial decision-making.”[65] Door de nood aan herverkiezing komen rechters dus automatisch in het politieke krachtenveld terecht.
Shepherd komt dan ook tot de volgende besluiten: “Empirical scholars have made great progress in the study of judicial decision-making. Political scientists, economists, and empirically trained legal scholars have made important contributions to the growing body of empirical work which establishes that many of the predictions of the public choice model of judicial behavior are true.
To be sure, any existing model of judicial decision-making, including both the public choice model and the well-established attitudinal and behavioral models, has only limited applicability to the study of judicial behavior. The importance of the law cannot be dismissed from theories of judicial behavior. Presumably, all judges are imbued to some extent with ‘rule of law’ values, and, as a result, the law is the dominant factor in many decisions they make. […] Even in instances when judges’ personal preferences might take precedence over their pleasure in judging, much or our judicial system has been created to minimize the opportunity for judges to act out of self-interest.
As a result, empirical studies have yet to demonstrate that any one extralegal factor, including ideology, self-interest, background, or institutions, has a significant influence on a large number of cases. Thus, although empirical studies of judicial behavior are a ‘sobering splash in the face with cold reality’ for scholars that believe in principled judging, the influence of extralegal factors cannot be overstated.
Even the particular influences on judicial behavior will vary greatly among judges. It would be naïve to assert that influences ‘should be the same with respect to every judge in a particular judicial system, or indeed that it is or it should be the same even for judges on the same court in every type of case’. Hence, we should talk about ‘judicial behaviors’ rather than just ‘judicial behavior’. Thus, adherents of the public choice model, or any other model of judicial decision-making, must avoid wielding their hammers at everything that could be a nail.”[66] Laat dit nu net de stelling van Epstein zijn: rechters zijn duidelijk minder gedreven door public choice krachten dan wetgevers, wat hen een meer betrouwbare bron van rechtsvinding maakt dan de politieke wetgevers.
V. Het staatsrechtelijke kader voor de rechterlijke toetsing
Wanneer we op basis van het voorgaande kunnen beweren dat de rechterlijke macht, gelet op de institutionele beperkingen waarbinnen ze moet opereren, voor de samenleving minder risico’s op machtsoverschrijving met zich meebrengt, en zelfs het machtsmisbruik van de twee andere staatsmachten kan inperken, binnen welk staatsrechtelijke paradigma moeten rechters dan recht spreken om de risico’s op rechterlijke activisme nog verder in te perken? Daartoe onderzoeken we kort of, in welke mate en hoe de rechterlijke toetsing van regelgeving aan de grondrechten op de staatkundige grondslagen van de Belgische en Europese rechtsorde kan gevestigd worden. We moeten dus de juridische fundamenten, of m.a.w. de materiële grondwet, van de Belgische en Europese rechtsordes vaststellen waarop het rechterlijk toetsingskader kan steunen. Hieruit kunnen we vervolgens afleiden aan welke juridische criteria de rechterlijke toets van wetgeving moet voldoen.
Patricia Popelier verwoordt deze noodzaak om de concrete uitwerking van een rechtsbeginsel te baseren op de belangrijke eigenschappen van de rechtsorde als volgt: “Indien men kwaliteitseisen wil stellen aan de wetgeving, heeft men een beeld nodig van wat de functie en betekenis van die wetgeving is in een rechtsorde. Er is dus eerst een theoretisch referentiekader nodig waarin wetgeving wordt geplaatst, alvorens men uitspraken kan doen over de kwaliteit van die wetgeving. Eenstemmigheid over de kwaliteitseisen vooronderstelt wel eenstemmigheid over dat theoretisch referentiekader. Die eenstemmigheid is moeilijk te bereiken indien men uitgaat van een louter theoretisch concept van het rechtssysteem waarin wetgeving functioneert. […] Een minimum aan consensus kan wel worden bereikt wanneer men niet uitgaat van een zuiver rechtstheoretisch concept, maar van een reeds bestaand kader dat voor iedereen dwingend is. Dat kader wordt verschaft door de verschillende rechtsbronnen. Het is gebaseerd op een aantal staatsrechtelijke principes, die deel uitmaken van de grondwet in materiële zin en die verder worden neergelegd en uitgewerkt in de wetgeving. Vanuit die principes kunnen meer concrete ‘rechtsbeginselen’ worden afgeleid, die op hun beurt worden geconcretiseerd in kwaliteitseisen.”[67]
In dit verband wijst Popelier eveneens op de risico’s wanneer deze algemene rechtsbeginselen niet zouden steunen op de onderliggende eigenschappen van de rechtsorde: “Algemene rechtsbeginselen mogen niet lichtvaardig door rechters in de rechtsorde worden binnengebracht, omdat zij geen creatie zijn van de rechtspraak, maar worden gevonden en geformuleerd als element van de juridische orde. […] Rechtsbeginselen vinden hun oorsprong in ‘maatschappelijke gegevens en ideële, eventueel ideologische overtuigingen’, ‘ethische normen, staatsfilosofieën en politieke theorieën’ die op zich recht kunnen vormen en tegen de achtergrond waarvan rechtsregels kunnen worden geïnterpreteerd, maar die zelf geen recht zijn. Op een bepaald ogenblik worden deze basisideeën echter getransformeerd tot rechtsregels. […] Deze principes zijn nog geen recht op zich, maar als juridische principes kunnen er wel rechtsregels uit worden afgeleid. Zo vormen zij de achtergrond waartegen het interpretatieproces gebeurt en het rechtskader waaruit rechtsregels worden geformuleerd. […]
Uit deze principes kunnen bepaalde beginselen worden afgeleid, dit zijn gedragsregels die dienen te worden nageleefd, wil het principe worden gerealiseerd volgens het concept dat ervan is gemaakt in zijn juridische formulering en in functie van het achterliggende ideaal waarnaar het principe streeft. Deze gedragsregels volgen juridisch ‘logisch’ uit de principes, maar zijn daarom nog geen ‘rechts’-beginselen. Om als recht te gelden, moeten zij als zodanig zijn erkend in de rechtsorde. Zij moeten met andere woorden opgenomen zijn in het juridisch discours, dit is de argumentatie van particuliere partijen, regelgevers en rechttoepassende en –uitvoerende instanties bij de vorming, uitwerking en nadere invulling van het recht. […] De ultieme erkenning van een beginsel volgt door het neerleggen ervan in een geschreven rechtsregel of door de rechterlijke erkenning als rechtsbeginsel, wanneer regelgever respectievelijk rechter vaststellen dat het als argument in het juridisch discours voldoende is geconcretiseerd om als specifieke gedragsregel te gelden en in die vorm voldoende wordt gedragen door de verschillende actoren in dat juridisch discours.”[68]
Het is dus cruciaal dieper in te gaan op zowel de intrinsieke aard als de grondslagen en streefdoelen van de democratische rechtsstaat. The Economist vat de hedendaagse visie op en het spanningsveld binnen de democratie en de rechtsstaat goed samen: “The most striking thing about the founders of modern democracy such as James Madison and John Stuart Mill is how hard-headed they were. They regarded democracy as a powerful but imperfect mechanism: something that needed to be designed carefully, in order to harness human creativity but also to check human perversity, and then kept in good working order, constantly oiled, adjusted and worked upon.
The need for hard-headedness is particularly pressing when establishing a nascent democracy. One reason why so many democratic experiments have failed recently is that they put too much emphasis on elections and too little on the other essential features of democracy. The power of the state needs to be checked, for instance, and individual rights such as freedom of speech and freedom to organise must be guaranteed. The most successful new democracies have all worked in large part because they avoided the temptation of majoritarianism – the notion that winning an election entitles the majority to do whatever it pleases. India has survived as a democracy since 1947 (apart from a couple of years of emergency rule) and Brazil since the mid-1980s for much the same reason: both put limits on the power of government and provided guarantees for individual rights.
Robust constitutions not only promote long-term stability, reducing the likelihood that disgruntled minorities will take against the regime. They also bolster the struggle against corruption, the bane of developing countries. Conversely, the first sign that a fledging democracy is heading for the rocks often comes when elected rulers try to erode constraints on their power – often in the name of majority rule.”[69]
De Nederlands jurist en wetgevingsspecialist Gert-Jan Veerman vult aan: “De Belgische rechtsfilosoof Wintgens, ten slotte, heeft een poging gedaan een verbinding te leggen tussen de politieke en morele dimensie van wetgeving door een wetgevingstheorie te ontwerpen waarin de vrijheid van de mens het uitgangspunt vormt maar die niet gevangen is in een natuurrechtelijk net. Hij meent dat mensen handelen op grond van opvattingen van vrijheid, dat zij concreet betekenis geven aan vrijheid. ‘Betekenis’ is historisch en dus contextueel gebonden (en dat staat haaks op een universele waarheid), zo ook de betekenis van vrijheid van subjecten en hun opvatting van vrijheid. Hij construeert een sociaal contract als ruilmodel. Er is niet, zoals bij Hobbes, een algemene volmacht aan de soeverein, maar iedere beperking van de vrijheid door de soeverein is een afzonderlijke ruil. Wetgeving, of meer algemeen het rechtssysteem, komt tot stand binnen een context van participatie van de burgers. Elke beperking van de vrijheid moet beargumenteerd of verantwoord worden.
Die verantwoording houdt een proces van afweging in van de politieke en morele beperkingen van vrijheid, aan de hand van vier beginselen:
- het alternativiteitsbeginsel (de noodzaak van beperking van vrijheid, vanwege falende sociale interactie),
- het beginsel van de normatieve densiteit (negatieve sancties hebben een bijzondere rechtvaardiging nodig omdat zij een dubbele beperking van vrijheid inhouden),
- het beginsel van de tijdelijkheid (regels en de betekenissen ervan zijn historisch bepaald, contextgebonden en dus tijdelijk),
- het coherentiebeginsel (de beperkingen moeten een plaats kunnen krijgen in het rechtssysteem van primaire en secundaire regels; vanwege de tijdelijkheid en veranderlijkheid is bovendien sprake van een permanente verantwoording; regels dienen bij te dragen aan een ruimere rechtsorde (de omgeving van het rechtssysteem) – de plicht te streven naar zo goed mogelijke regels.
De poging is mooi omdat de spanning tussen politieke willekeur en de morele inbedding van wetgeving, de spanning tussen ‘Zweckrationalität’ en ‘Weltrationalität’ immer aanwezig is. Hij sluit aan op de eis van wederkerigheid en verschaft een aantal abstracte beginselen als een moreel appel op de wetgever. Hij geeft zelf aan dat dit ideaal van legisprudentie nog lang niet gerealiseerd is, maar beschouwt zijn theorie wel als een handvest voor kwaliteitsverbetering. Het is een theoretische onderbouwing van overigens al bekende kwaliteitseisen.”[70]
Popelier wijst van haar kant op het belang van de individuele grondrechten en vrijheden als streefdoel van de democratische rechtsstaat: “Een van de belangrijkste motieven van de staatsrechtelijke principes is de zorg om overheidswillekeur tegen te gaan. Dat heeft dan weer te maken met het belangrijkste staatsrechtelijke principe: dat van de vrijheidsstaat. Dat principe tekent het voornaamste motief bij de inrichting van de Belgische Staat, met name de persoonlijke vrijheid. Dat vindt in de eerste plaats zijn uiting in de fundamentele rechten en vrijheden, die in de grondwet staan opgetekend maar ook in diverse verdragen waarbij België is aangesloten. De kern daarvan is het geloof in de autonomie van de persoon, in de mens als zichzelf bepalend wezen. Die persoon moet zelf zijn levensplan kunnen uittekenen, daarin enkel beperkt door de vrijheid van de anderen. Daarin vindt ook het gelijkheidsbeginsel, neergelegd in de artikelen 10 en 11 GW, zijn basis: iedereen is even vrij. Ook Rousseau noemde gelijkheid als voorwaarde om vrijheid te kunnen verwezenlijken.”[71] Gelijkheid voor de wet (of het recht) welteverstaan.
Deze gedachtegang van individuele emancipatie vat rechtsfilosoof Maurice Adams bondig samen als volgt: “Het subject, het autonome individu, werd zowel de grondslag als het object van het recht en de maatschappelijke ordening. Dit leidde tot het ideaal van het autonome individu, dat, geëmancipeerd uit bijgelovige angsten, zelf zijn leven kon bepalen op grond van realistische kennis van zijn natuurlijke en sociale omgeving. Dit zijn de noodzakelijke voorwaarden waarin de democratie, nu begrepen als een systeem waarin de zelfbepaling en de vrijheid en gelijkheid van het individu meest wezenlijk centraal staan, kan gedijen.”[72] Maar hij wijst hierbij vrijwel onmiddellijk op het bestaan van een inherent spanningsveld: “Deze erkenning van vrijheid en gelijkheid (steunend op de autonomiegedachte) als essentiële kenmerken van een democratie, doet vragen rijzen. Bijvoorbeeld over de rol en betekenis van het meerderheidsbeginsel in een democratie. Want als de wil van de meerderheid van het volk, zoals zo velen menen, de essentie vormt van het democratische, wat dan met de vrijheid van het individu dat zich niet kan vinden in die meerderheidswil? En wat met het pluralisme van onze samenleving en de idee van tolerantie, dat vereist dat we de gelijke vrijheid van ieder individu erkennen en niet zomaar ondergeschikt maken aan de grillen van de meerderheid? […] Dit zijn allemaal vragen naar de democratische paradox: enerzijds gaat het in een democratie volgens velen om de bescherming van grond- en mensenrechten (vrijheid), anderzijds om de wil van het volk zoals die tot uiting komt in de meerderheidsopinie. Deze twee belangrijke verbeeldingen van het democratische ideaal lijken met elkaar in strijd.”[73]
Over dit spanningsveld binnen het democratisch regelgeven verrichtte Popelier al vroeger onderzoekswerk: “Een concept daarentegen, dat het principe van de democratische staat niet gelijkstelt met de idee van een volledig vrije beslissingsmacht van een soevereine, ongebonden en onbindbare wetgevende macht, laat alleszins toe dat de organisatie van de staat en de machtsverhoudingen nog door andere principes dan dat van de democratische staat worden beheerst. Verschillende principes die op dezelfde hoogte staan, relativeren elkaar. In bepaalde situaties kan dan de voorkeur worden gegeven aan een beginsel dat uit het ene principe is afgeleid boven een beginsel dat uit het andere principe is afgeleid.”[74]
Deze ‘afzwakking’ van de democratische werkingsprocessen is trouwens geen afzwakking van de democratie op zich, wel integendeel: “De eveneens paradoxale idee van de ‘weerbare democratie’ bekijkt de problematiek vanuit een andere invalshoek. Het uitgangspunt is een concept van democratie met bepaalde zwakheden die inherent zijn aan dat concept en een zelfdestructieve kracht hebben. Vervolgens wordt getracht in te grijpen in dat proces door beperkingen aan te brengen die niet inherent zijn aan het principe van de democratie op zich, maar die de zelfdestructieve krachten ontmantelen. Zodoende wordt de democratie verstrekt, juist door haar te beperken.”[75] Meer nog, “[d]e beoordeling van een formele wet vanuit het principe van de democratische staat zelf, gaat nog verder. Ze impliceert een concept dat een begrenzing van de wetgevende macht niet enkel ziet in de verhouding met andere staatsrechtelijke principes of als een correctie op het principe van de democratische staat, maar dat die begrenzing juist beschouwt als inherent aan de democratische staat. De formulering van beginselen van behoorlijke regelgeving, afgeleid uit het principe van de democratische staat, moet noodzakelijk steunen op dergelijk concept, zo deze beginselen ook voor formele wetgeving een toetsingskader willen vormen.”[76]
Laten we het vrijheidsideaal van de democratische rechtsstaat nog wat verder onderzoeken aangezien dit centraal in onze gedachtegang staat: “Vrijheid is dus het hoofdmotief van het principe van de democratische staat. Dat laat toe de juridische definitie van de democratische staat aan te vullen als volgt: de democratische staat is ‘een regeringsvorm, volgens dewelke de personen die zijn onderworpen aan de publiekrechtelijke besluitvorming, betrokken zijn bij totstandkoming ervan, in functie van de vrijheid. Democratie wordt zo gedefinieerd in functie van zijn doelstelling of achterliggende waarde. De vrijheid wordt gezien als de mogelijkheid om de eigen positie en levensloop te bepalen, vanuit een gebondenheid aan de gemeenschap. Op staatsniveau betekent dit dat personen de gelegenheid moet worden geboden om mee te werken aan de ontplooiing van de gemeenschap waarin zij zelf tot ontplooiing komen. De vereiste intensiteit van de ‘betrokkenheid’ bij de besluitvorming kan men dus in principe voor elke beslissing en elke persoon laten afhangen van de mate waarin die beslissing relevant is voor de persoonlijke zelfontplooiing van die persoon in de omgeving waaraan hij gebonden is.”[77]
Popelier gaat daarom uit “van de democratische staat zoals die hierboven werd gedefinieerd: een regeringsvorm, volgens dewelke de personen die zijn onderworpen aan de publiekrechtelijke besluitvorming, betrokken zijn bij de totstandkoming ervan, in functie van de vrijheid. Zoals de rechtsstaat functioneert ook de democratische staat als een dynamisch principe, wat wil zeggen dat ze historisch, open, relatief en onbepaald is, en als een rationeel principe. […] Essentieel is dat de democratische staat een constante kerninhoud heeft, maar dat het ideeëngoed waardoor de democratische staat wordt gedragen en de concrete vormgeving ervan tijd- en contextgebonden zijn. Dat verklaart de evolutie van een model van nationale soevereiniteit naar een model gebaseerd op een pluralistisch uitgangspunt. […] De democratische staat is open en steeds een streven naar. Dit is het gevolg van het ultieme vrijheidsdoel in functie waarvan de democratische staat dient te worden begrepen, maar dat de democratie op zich nooit volledig kan verwezenlijken. […] De democratische staat is daarom steeds een streven naar een organisatievorm die de grootst mogelijke betrokkenheid van de rechtssubjecten garandeert.”[78]
En, zo voegt Popelier hieraan toe: “Het principe van de democratische staat is tenslotte een onbepaald principe, dat in de boven gegeven definitie te algemeen en abstract is om dienstbaar te zijn in de concrete realiteit. De definitie geeft slechts de kern van de democratische staat weer, die […] op zeer verschillende manieren, vanuit verschillende uitgangspunten en met verschillende juridische consequenties kan worden uitgebouwd. Het principe dient te worden geconcretiseerd in rechtsbeginselen en –eisen, die verschillend kunnen worden geformuleerd afhankelijk van de context waarin de democratische staat gestalte krijgt, maar die steeds moeten worden teruggevoerd tot de kerninhoud van de democratische staat. Pas in zijn concretisering krijgt de democratische staat een zinvolle, werkzame betekenis.”[79]
Tot slot reikt rechtsfilosoof Maurice Adams ons nog enkele interessante inzichten aan: “Niet alleen beantwoordt de werking van onze politieke instellingen niet langer aan het concept parlementaire democratie, maar bovendien is een democratie veel meer dan een politiek regime met een parlement en een regering. Een moderne democratie wordt tevens gekenmerkt door een streven naar evenwichten en voornamelijk door het matigen van machtsuitoefening. De moderne democratie is een complex evenwicht tussen vele machten en zorgt voor een heilzame matiging van machtsuitoefening. Diegene die deze matiging ziet als een ‘guerre des pouvoirs’ heeft m.i. niets begrepen van de moderne democratie: dit is geen oorlog, maar wel de harde kern van de hedendaagse democratie. Het gaat niet om ‘une guerre des pouvoirs’, maar om ‘une modération du pouvoir’. Uiteindelijk gaat het hier nog altijd om de aloude aanbeveling van Montesquieu: ‘Pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir. […] De voorbeelden van het matigen van machtsuitoefening zijn talrijk. Enkele jaren geleden schreef Cassatievoorzitter Ivan Verougstraete: ‘De invloed van de beslissingen van het Arbitragehof is zeker ook niet te veronachtzamen. Op grond van het proportionaliteitsbeginsel heeft het Arbitragehof zich een quasi onbeperkt recht toegemeten om de wetten en decreten op hun opportuniteit te toetsen. De parlementen hebben slechts zeldzaam negatieve bedenkingen geuit ten opzichte van het Arbitragehof en aanvaarden op een zeer frappante manier zijn ‘voogdij’. […] Nu het Arbitragehof die voogdij op een voorbeeldige manier uitoefent en met gezond verstand, is het algemeen welzijn hiermede wellicht gediend maar de Belgische Staat is hiermede zeker geëvolueerd van een parlementaire democratie naar een ander type van Staat.’”[80]
Maar hoe zit het met de tweede pijler van de vrijheidsstaat, namelijk de rechtsstaat? Popelier merkt op: “Een ander voor de rechtsstaat wezenlijk onderscheid is dat tussen staat en maatschappij. Zoals recht en staat, worden ook staat en maatschappij benaderd als twee afzonderlijke entiteiten, die elkaar wederzijds beïnvloeden. De staat wordt hierbij gezien als een ‘macht’, die steeds kan afglijden naar “machtslust’ en vervolgens willekeur. De staat is een noodzakelijk instituut om de vrijheid en orde binnen een maatschappij te verzekeren, maar wordt tegelijk als een voortdurende bedreiging ervaren wanneer hij ingrijpt in deze maatschappij. De rechtsstaat wil daarom de mogelijke overheidswillekeur vermijden of minstens beperken. Dergelijke beperking kan op verschillende wijzen gebeuren. […] Een rechtsstaat organiseert de beperking van de overheidswillekeur door de binding van de overheid aan het recht. Politieke, institutionele en organisatorische beperkingen vormen daarbij slechts ondersteunende middelen in de mate dat zij rechtmatigheid van het overheidsoptreden helpen verzekeren. […] Zo blijkt dat ‘de rechtsstaat’, staatsrechtelijk-theoretisch beschouwd, in zijn essentie of kerninhoud voorlopig kan worden gedefinieerd als een dualistische visie op de verhouding tussen recht en staat, die een voortdurende poging inhoudt tot beperking van overheidswillekeur door de binding van de overheid aan het recht.”[81]
Daarom waarschuwt Popelier voor de volgende ontwikkeling: “In de moderne rechtsstaat komt men tot het inzicht dat er niet meer voldoende garanties bestaan om te verzekeren dat de wet inderdaad overeenstemt met rationeel recht. De rechtsstaat is verworden tot de wettenstaat, waarin niet het recht bepaalt wanneer en hoe de overheidsmacht optreedt als noodzakelijk instrument voor de ordening van de sociale verhoudingen, maar waarin de overheidsmacht bepaalt wat de inhoud zal zijn van de wet, dat met het recht wordt gelijkgesteld. Het recht dient dus op een andere wijze te worden ingevuld. Dat de overheid zelf een belangrijke rol speelt bij het bepalen van het recht, kan moeilijk worden vermeden. Men dient echter te voorkomen dat één overheidsmacht een dermate overheersende rol speelt dat het recht samenvalt met deze overheidsmacht. Hierbij spelen de grondwet en het internationale recht een voorname rol, samen met algemene rechtsbeginselen.”[82]
Tevens is het belangrijk te erkennen dat het democratisch ideaal van democratisch verkozen, soevereine wetgevers niet langer met de sociologische werkelijkheid overeen stemt: “Leest men de Belgische Grondwet erop na, dan denkt men ongetwijfeld dat het parlement de spil is van het politieke bestaan. Niets is echter minder waar. Het parlement verloor terrein aan andere machtscentra, waaronder de regering. De socioloog Luc Huyse omschrijft de versterking van de regering als de belangrijkste machtsverschuiving in de Belgische democratie. Vele dossiers zijn te ‘explosief’ om door een parlement te worden behandeld, andere dossiers ontsnappen gewoon aan het politieke gebeuren. De politieke besluitvorming is al lang geen parlementaire besluitvorming meer. Toch zijn parlementen wezenlijk voor de democratie: een democratie zonder parlement zal nooit worden uitgevonden. De vraag naar de rol en de taak van de parlementen in de moderne democratieën is dan ook een wezenlijke vraag.”[83]
Popelier vult dit beeld verder aan: “Onze politieke instellingen zijn al lang geen zuiver parlementair regime meer. Enkel diegenen die met intellectuele oogkleppen leven, kunnen dit nog voorhouden. België kent een partijendemocratie, geen parlementaire democratie in de klassieke betekenis van het woord. In een zuiver parlementair regime staan parlement en regering tegenover elkaar. De Grondwet roept nog steeds het beeld op van een parlementaire democratie waar parlement en regering sleutelelementen zijn van het besluitvormingsproces. De werkelijkheid is anders. In onze partijendemocratie is het besluitvormingsproces toevertrouwd aan een politieke elite, aan vertegenwoordigers van de partijen. De ware breuklijn in de werking van onze politieke instellingen is niet langer die tussen regering en parlement, noch tussen wetgevende macht en uitvoerende macht, maar wel de strikte scheiding tussen meerderheid en oppositie. De regering is de emanatie van een meerderheid in het parlement, ze legt verantwoording af aan die meerderheid. Het is daarbij niet eens de bedoeling om in dialoog te treden met de oppositie. Verder moet men voor ogen houden dat regering en parlementaire meerderheid niets anders zijn dan het verlengstuk van de politieke partijen binnen de instellingen van dit land. De regering valt wanneer er onenigheid ontstaat tussen die partijen die op hun beurt gedomineerd worden door hun elites. In dit model blijkt het parlement een noodzakelijk instrument, zij het niet als controlerend orgaan. Het parlement is niet de plaats waar beslissingen worden genomen, maar wel de plaats waar de kaarten worden verdeeld. […] Daarnaast […] biedt het aan de oppositie de gelegenheid om een alternatief naar voren te schuiven en dit in de media-aandacht te brengen. Het parlement is voor de oppositie een belangrijke spreekbuis.”[84] Dit alles brengt ons tot de conclusie dat indien in de praktijk blijkt dat de democratische volksvertegenwoordiging niet meer zoveel voorstelt, waarom fungeert zij dan nog als een democratisch ideaal van een volksvertegenwoordiging met volheid van soevereiniteit. Er ontstaat ruimte voor een rechterlijke inbreng en toetsing.
Daarbij komt nog de vaststelling dat niet elke materiële wet, die dus met dwang gepaard gaat, rechtstreeks uit het democratisch verkozen parlement voortvloeit. Dit groter belang van een technocratisch bestuur heeft ook hier het belang van de rechts- en vrijheidsbescherming versterkt: “De gedachte van de onderworpenheid van het bestuur aan de wetgever, de wens van een beschaafd landsbestuur, is eveneens verder ontwikkeld. De omvang van de bestuurswerkzaamheden werd onoverzienbaar en de mogelijkheid van parlementaire controle erop moest wel afnemen. Ook het wetsbegrip zelf bood niet meer die bescherming tegen het overheidsoptreden op microniveau. Vooral vanuit de wereld van het bestuursrecht werd de bescherming tégen de overheid benadrukt (waarvoor overigens technisch-juridische argumenten werden aangedragen als de verbrokkeling van en de leemten in die bescherming). De rechter speelde hierin tevens een rol. Deze ontwikkelde in de toetsing van bestuursmaatregelen algemene beginselen van behoorlijk bestuur.”[85] Uit deze beginselen van behoorlijk bestuur ontstonden trouwens de beginselen van behoorlijke regelgeving.
Rechterlijke toetsing (en eventuele afwijzing) van democratische gestemde wetgeving past dus wel degelijk uitstekend in een volwaardige democratische rechtsstaat. Maar hiervoor moeten wel nog een aantal toepassingsvoorwaarden vervuld zijn. Het zijn net deze voorwaarden waarnaar we op zoek gaan in het volgende en laatste hoofdstuk.
VI. Conclusie: een kader voor een geoorloofde rechterlijk rol
Popelier vat het vorige hoofdstuk nog eens samen: “De staatsrechtelijke principes vormen een kader voor wetgeving. Zij zijn bepalend voor de verschijningsvorm van de wetgeving evenals voor de formulering van de beginselen van behoorlijke wetgeving. […] Uit staatsrechtelijke principes komen echter ook beginselen naar voor die eisen stellen aan de kwaliteit van de wetgeving. […] Ook het zorgvuldigheidsbeginsel kan worden afgeleid uit het principe van de democratische staat. In een modern concept van de democratische staat staat immers de belangenafweging centraal, die ervoor moet zorgen dat ieders inzichten, ideeën en belangen in rekenschap worden genomen bij de beslissing over een bepaalde materie. Integraliteit van de belangenafweging, openbaarheid en verantwoording vormen daarbij de sleutelwoorden.”[86]
Meer nog,“[d]oor de relativiteit van de beginselen en de afhankelijkheid van de situatie en van de juridische en feitelijke mogelijkheden van degene wiens gedrag wordt beoordeeld, is het onmogelijk een ‘harde ordening’ van de beginselen uit te tekenen, waarin het gewicht en de voorrangspositie van elk beginsel definitief vaststaan. Een zekere voorspelbaarheid van het afwegingsproces kan worden verkregen, door het blootleggen van de ‘prima facie’ kracht van een beginsel in het juridisch discours. Zo wint een beginsel aan argumentatief gewicht, naarmate het in de rechtsorde wordt ingevuld door meer concrete vereisten en toepassingen, en naarmate het als rechtsbeginsel in het algemeen meer erkenning en waardering krijgt door juridische autoriteiten als grondwetgever, regelgever en rechter. […] Precies omdat rechtsbeginselen worden afgeleid uit rechtsprincipes die de waarde van een grondwet in materiële zin hebben, en die ook in de grondwettelijke inrichting van staat en rechtsorde kunnen worden teruggevonden, vormen zij ook een oriënterend kader ten aanzien van formele wetgeving en kunnen ook formele wetten worden getoetst aan rechtsbeginselen.”[87]
Om de kwaliteit of de zorgvuldigheid van deze belangenafweging te controleren, zijn rechters nodig. Maar waar moeten rechters de grens trekken bij het vervullen van hun toetsingstaken om te vermijden dat ze in rechterlijk activisme vervallen?
De Amerikaanse rechtsgeleerde Alan Morrison onderneemt een poging deze grens te vinden: “I begin with the proposition that the Constitution, including the Bill of Rights and the Civil War Amendments, was enacted to provide a baseline for the structural protections that would assure a working democracy and as a guard against intrusions on important liberties. The Framers were aware that temporary majorities might enact laws inconsistent with these basic protections, and the Constitution was wet up as a bulwark against such actions. And, as established by Marbury, the Court is there to enforce the Constitution and preserve those basic rights. Of course, virtually every time Congress acts, some person or interest is harmed in some way and in theory could make claims based on denials of due process or equal protection. But if the courts were to evaluate all such claims by re-balancing the interests that the legislature considered, they would become, in effect, super-legislatures, which is decidedly not the role that the Framers envisioned for them. The trick is to figure out when the general rule of deferring to the legislature should not apply, and the Court should actively seek to protect the rights being asserted.”[88]
En zo voegt hij eraan toe: “No one who has given the matter any serious thought contends that the Court should never overturn decisions made by the political branches. Aside from having to reverse Marbury and more than 200 years of Supreme Court jurisprudence, most people are comfortable with the Court playing some role as a check on the other branches. The hard question is determining the circumstances in which that role is legitimate. The only determinate that is clearly wrong is whether one agrees with the outcome of the decision on the merits. That does not mean that if there is a clear violation of the Constitution, that fact may not properly play a part in the Court deciding to reach the merits. If there is such a clear violation, the Court is expected to step in and perform its checking function. But when the violation is less clear, we need guideposts to inform the Court as to when intervention is appropriate and, once a decision is made to decide an issue, what deference should be given to the legislature that wrote the law being challenged.”[89]
Morrison ziet de grens van wat geoorloofd rechterlijk activisme en wat niet, als bepaald door de mate waarin de democratisch werking door de regelgeving gevrijwaard kan blijven: “To remove the suspense […], here it is in a nutshell: it is most appropriate for the judiciary to be active and to overturn legislative decisions when there is some reason to believe that our system if representative government has not worked and that protections that the Constitution is supposed to afford are lacking. The most common circumstance of appropriate intervention is to safeguard rights of an racial or other minority that were not adequately represented in the political process. The other important situation to which this theory applies arises when the structural protections afforded by the Constitution’s specific guarantees of separation of powers or federalism have broken down because of an imbalance in legislative powers. Whether this theory holds water can only be tested by examining controversial cases actually decided by the Court.”[90]
Morrison werkt dit idee nog wat verder uit: “One part of the answer is found in famous footnote 4 in Carolene Products, where the Court embraced the notion of judicial activism (although not in these terms) to protect the rights of discrete and insular minorities. Justice Brennan, in his opinion in Kramer v. Union Free School District, made a similar point in advocating a heightened standard of review (which often is the technique used to effectuate judicial activism). In rejecting deference to the legislature, the Kramer Court observed a relaxed standard is ‘based on an assumption that the institutions of state government are structured so as to represent fairly all the people. However, when the challenge to the statute is in effect a challenge of this basic assumption, the assumption can no longer serve as the basis for presuming constitutionality’. Thus, when there is reason to believe that the normal functioning of government has broken down and the rights of the challengers were not protected, often because they were not adequately represented in the legislature for one reason or another, the case for judicial intervention is much stronger.
Those points are correct, but I would frame the issue more broadly than simply in terms of protecting the rights of minorities or others who are not full participants in the political process. I would also look to other structural impediments that might explain why the challenged law favors one outcome over another and/or why the current advantage is unlikely to change, absent court intervention. Moreover, these principles are not intended to provide a litmus test for appropriate interventions that can be mechanically applied to tell courts what they should or should not do, but are factors that the Court should consider in deciding whether the situation is an appropriate one for judicial activism. Whether these general propositions are useful and produce sensible results can only be assessed by applying them to the cases […].”[91]
Deze vorm van rechterlijke toetsing vloeit trouwens voort uit de rechtstheorie van het structuralisme. De Europese toprechter Koen Lenaerts vat deze theorie als volgt samen: “Structuralism is a theory of U.S. constitutional adjudication according to which courts should seek to improve the decision-making process of the political branches of government so as to render it more democratic. In words of John Hart Ely, courts should exercise their judicial-review powers as a ‘representation-reinforcing’ mechanism. Structuralism advocates that courts must eliminate the elements of the political decision-making process that are at odds with the structure set out by the authors of the U.S. Constitution. The advantage of this approach, U.S. scholars posit, lies in the fact that it does not require courts to second-guess the policy decisions adopted by the political branches of government. Instead, they limit themselves to enforcing the constitutional structure within which those decisions must be adopted. Of course, this theory of constitutional adjudication, like all theories, has its shortcomings. For example, detractors of structuralism argue that it is difficult, if not impossible, to draw the dividing line between ‘substantive’ and ‘structural’ matters. In particular, they claim that, when identifying the ‘structure’ set out by the authors of the U.S. Constitution, courts necessarily base their determinations not on purely structural principles, but on a set of substantive values, evaluating concepts such as democracy, liberty and equality.”[92]
Nu heeft ook Epstein inzichten ontwikkeld over de grens van een geoorloofde rechterlijke toetsing, maar die zijn helemaal anders dan het structuralisme. Hij begint zijn betoog door terug te komen op het verwijt van rechters als ‘super-legislators’: “When commentators say that courts act like super-legislators, it is because they disapprove of the level of judicial intervention. They attack the subject matter or the substance of the decision as inappropriate. They do not assume that the same political forces work on judges as on legislators. Quite the opposite, the claim is that judges, as unelected officials, should not assume the same role as legislators precisely because they are all too free of the political restraints that bind elected and appointed officials.”[93]
Dit verwijt van rechters als superwetgevers weerlegt Epstein echter snel: “Yet, what if one rises above the fray and asks whether, behind a veil of ignorance, we should support or oppose judicial independence. At one level that choice is easy because only a fair measure of judicial independence makes it possible to avoid the ugliest forms of legislative domination and judicial misbehavior. And independent judiciary may be bad, but a dependent one is worse. But the choice is more problematic if we restate the inquiry on the somewhat fanciful assumption that bias and corruption already have been controlled by narrow, well-tailored criminal sanctions. At the ultimate level, the only constant across all substantive issues is the number of hurdles that must be crossed before the state can impose its commands on individual citizens. When an independent judiciary exercises its own powers of statutory construction and constitutional interpretation, it interposes one more obstacle between collective will and the force of law. Therefore, those people who entertain a global skepticism about government power should applaud judicial independence as a general principle even if they deplore its outcome in particular cases. Conversely, those people who are more supportive of expansive government action should be skeptical of judicial independence. Perceived defects in private ordering call for far more government than the advocates of laissez-faire would tolerate. A caring government cannot work quickly and efficiently if beset by divided powers and a complex system of checks and balances.
More complex permutations are also possible. Modern constitutional law revolves around two critical distinctions. The first of these is between preferred freedoms (e.g., speech and association, and perhaps religion) and ordinary economic rights. The second is between suspect classifications (race and perhaps sex) and classifications between ordinary economic activities. It is no accident that the higher level of scrutiny attached to preferred freedoms and suspect classifications rests on the powerful judicial distrust of legislative institutions. The clear sense of legislative failure invites the system of ‘multiple vetoes’ implicit in the institution of judicial review. Yet were the courts believe that the legislature does its job, then the far lower standard of rational basis review is invoked. Judicial activism, like judicial independence, is prized only where the confidence in political institutions is at its low ebb.”[94]
Epstein komt dan ook tot het volgende besluit: “Judicial independence, and judicial activism, become most problematic when they are used to subvert, and not support, a system of multiple vetoes. That problem arises most acutely when the judicial power is used, not to strike down legislation, but to impose affirmative duties to tax and to spend for particular services, be they to run school systems, mental hospitals, prisons or public housing projects. By undertaking these functions, courts act as legislators, executive, and judiciary all rolled into one. The use of judicial power in this context is designed to subvert, not reinforce, the principle of separation of powers by allowing courts to circumvent the usual obstacles that lie in the path of creating new laws. It is for this reason, I suspect, that the most heated denunciations of judicial activism arise when the courts initiate activities and order moneys spent in ways that render the executive and legislative branches superfluous. But even this apparent exception reinforces the basic rule: the case for judicial independence is at its lowest ebb when courts abandon their checking function and assume more robust powers of initiation.”[95] Centraal in het betoog van Epstein staat dus de boodschap dat rechterlijke toetsing niet mag leiden tot een herverdelend beleid: dit ‘voorrecht’ blijft voorbehouden aan de democratisch gelegitimeerde staatsmachten. Wat rechters enkel mogen doen, is sturende of herverdelende wetgeving die onevenredig en dus strijdig met de maatschappelijke orde is, nietig verklaren of buiten toepassing laten. Deze visie gaat dan ook duidelijk in tegen de structuralistische inzichten van Morrison.
Daarnaast rijst de vraag of en in welke mate een rechter zich moet beperken tot het formeel toepassen van de wetgeving – dit is de visie van het formalisme – dan wel verder gaan en het recht zelf vormgeven. Formalisme staat in essentie gelijk met een zoveel als mogelijk letterlijke toepassing van wetteksten, en zo weinig mogelijk beslissingsvrijheid voor de rechter, wat ook de gevolgen moge zijn van deze toepassing op uitkomsten binnen de samenleving: “It is not easy to define the term ‘formalism’, partly because there is no canonical kind or formalism. […] For present purposes, let us understand formalist strategies to entail three commitments: to ensuring compliance with all applicable legal formalities (whether or not they make sense in the individual case), to rule-bound law (even if application of the rule, statutory or contractual, makes little sense in the individual case), and to constraining the discretion of judges in deciding cases. Thus understood, formalism is an attempt to make the law both autonomous, in the sense that it does not depend on moral or political values of particular judges, and also deductive, in the sense that judges decide cases mechanically on the basis of pre-existing law, and do not exercise discretion in individual cases. Formalism therefore entails an interpretive method that relies on the text of the relevant law and that excludes or minimizes extra-textual sources of law. It tends as well to favour judicial holdings that take the form of wide rules rather than narrow settlements of particular disputes.”[96] De formalistische visie heeft dan ook als bedoeling de bewegingsruimte en dus de discretionaire macht van de rechterlijke macht zo veel als mogelijk in te perken.
De beslissingsmacht van rechters wordt door dit formalistisch denkkader op vier wijzen ingeperkt: “Because formalism downplays the role of extra-textual sources, it denies courts four relevant powers: to make exceptions to the text when those exceptions seem sensible or even necessary; to allow meaning to change over time; to invoke ‘canons’ of construction to push statutes in favoured directions; and to invoke the purposes of the legislature to press otherwise unambiguous words in certain directions. Thus understood, formalism stands opposed to ‘equity’, in the form of a willingness to extend or limit the reach of the applicable text, and also to ‘purposive’ approaches to legal terms; it is also opposed to dynamic (as distinguished from static) conceptions of meaning; it is opposed too to the use of canons of construction, at least if they are based on controversial arguments of policy.”[97] Recht spreken naar billijkheid en redelijkheid is hier niet mogelijk: rechters moeten enkel werken als ‘la bouche de la loi’.
Anti-formalistisch, daarentegen, zijn alle stromingen binnen de rechtsleer die geen of tegen formalisme zijn, en is als dusdanig moeilijk te definiëren. Toch bezit deze visie enkele algemene kenmerken: “There is certainly no canonical form of anti-formalism, and those who reject formalism can offer many different competing approaches. But the anti-formalist tends to insist that interpretation requires or permits resort to sources other than the text, and the anti-formalist tends as well to support judgments that take the form of narrow rather than wide holdings. The anti-formalist is less worried about the exercise of discretion in individual cases and more concerned about avoiding the kinds of rigidity that can lead to blunders. Thus the anti-formalist might contend that courts legitimately invoke purposes, or background principles of various kinds, to push statutes (or contracts) in sensible directions. There is obviously a relationship between the debate over formalism and the debate over standards vs. rules, a relationship that will inform the analysis throughout. Ronald Dworkin is a prominent anti-formalist; on the current Court, Justice Breyer is a prominent critic of formalism.”[98]
Volgens de Amerikaanse rechtsgeleerde en rechtseconoom Cass Sunstein moet het debat echter niet zozeer gaan over “al dan niet” formalisme, maar wel over hoeveel formalisme. In essentie moet een rechter zoveel als mogelijk in zijn rechtspraak vertrekken vanuit de tekst van de wet, maar wel totdat dit de rechtspraak onredelijk zou maken: “The real question is ‘what degree of formalism?’ rather than ‘formalist or not?’ It is hard to find anyone who believes that canons of construction have no legitimate place in interpretation, or who thinks that literal language should always be followed, no matter how absurd and palpably unintended the outcome. No anti-formalist thinks that judges interpreting statutes should engage in ad hoc balancing of all relevant considerations. The real division is along the continuum. One pole is represented by those who aspire to textually driven, rule-bound, rule-announcing judgments; the other is represented by those who are quite willing to reject the text when it would produce an unreasonable outcome, or when it is inconsistent with the legislative history, or when it conflicts with policy judgments of certain kinds or substantive canons of construction. No sensible formalist claims to have offered a complete theory of legal interpretation. Formalist interpretation involves terms that are, or seem, unambiguous. And no formalist should deny that background principles of various sorts are ubiquitous; formalism becomes a feasible project only when and because there is agreement on the content of those principles. It is another question how the formalist would or should handle terms that are, or seem, unclear, like ‘equal’ or ‘unreasonable’. Every formalist knows that in many cases, it will be necessary to look beyond the text to interpret a statutory term, and to do so self-consciously. The formalist’s goal, in such cases, is to develop approaches to interpretation that will push the law in rule-like directions, denying much discretion to judges who will subsequently act on the spot.”[99] De vraag blijft evenwel: hoe ver kan de rechter gaan in zijn toetsing?
Op deze vraag probeert Sunstein een antwoord te geven door er zoveel mogelijk een kwestie van feiten en geen filosofisch discours of zelfs geloofsbelijdenis van te maken: “Formalism should be defended pragmatically, with close reference to the likely performance of various institutions; it should not be defended by reference to quasi-theological claims about the nature of law, legitimacy, or democracy. In this sense a good defender of formalism can and (in my view) had better be a legal realist too. This is not because notions like legitimacy are unimportant – on the contrary, they are extremely important – but because they cannot, without a great deal of empirical supplementation, tell us whether to be formalists or not.”[100]
De reden van Sunstein om er een feitenkwestie van te maken vloeit voor uit zijn intentie om deze discussie die al decennia, neen eeuwen, aansleept, vooruit te helpen naar enige vorm van antwoord: “The principal qualification to my basic thesis – that formalism must be defended empirically – comes from the fact that without normative claims of some kind, it is impossible to know what counts as a ‘mistake’ or an ‘injustice’ in interpretation, and hence the idea of ‘error costs’ seems dependent on the antecedent theory of interpretation, in which case the theory cannot be chosen on the basis of an (antecedent) inquiry into error costs. But people who disagree about what counts as an ‘error’ should also agree that the case for formalism depends largely on the capacities of relevant institutions, and in particular on the capacities of courts and legislatures. Through agreement on that point, it may be possible to bracket many of the normative debates and to make a great deal of progress by investigating empirical questions.”[101] Meer nog, in essentie vormen de eeuwige discussies niets anders dan dekmantels voor onenigheid over feiten die nog niet of onvoldoende onderzocht warden.
Deze feitenkwestie valt volgens Sunstein in essentie samen met een kosten-baten-analyse van de werkingsresultaten van de twee opponenten in het debat, de wetgever als de primaire oorsprong van de wet enerzijds en de rechters die niet alleen de wet toepassen maar ook als een secundaire bron van recht fungeren: “More specifically, I claim that formalism, as an approach to statutory interpretation, must be defended by empirical claims about the likely performance and activities of courts, legislatures, administrative agencies, and private parties. To know whether formalism is good, we need to know three principal things:
- whether a non-formalist judiciary will produce mistakes and injustices;
- whether the legislature will anticipate possible mistakes or injustice in advance, and whether it will correct them when they occur, and do so at relatively low cost;
- whether a non-formalist judiciary will greatly increase the costs of decision, for courts, litigants, and those seeking legal advice, in the process increasing the costs associated with unpredictability.
To identify these questions is to say that the ultimate issue is what interpretive strategy will increase the costs of decision and the costs of error. In a legal system in which the legislature is extremely careful before the fact, and highly responsive to judicial interpretations after the fact, formalism might well make sense, especially if a non-formalist judiciary would create confusion and make blunders on its own. By contrast, a non-formalist approach would make sense in a legal system with an excellent judiciary and a legislature that is both careless and inattentive.”[102] De vraag wordt dan een loutere feitenkwestie.
Deze nadruk op feiten brengt Sunstein ertoe te pleiten voor een nieuwe stroming binnen de rechtsleer, het ‘neo-formalisme’ als een pragmatische mengeling van formalisme en realisme:
“It amounts to an embrace of formalism because of the good effects that formalism has. Formalism might, for example, increase predictability for all concerned, in the process greatly decreasing the costs of decision. Clear rules in the conflict of laws might be good because they promote planning; a textualist approach to statutes might produce greater clarity in the law. Some of these pragmatic and empirical points appear, for example, in Justice Scalia’s argument on behalf of the original meaning of legal texts. I think that this is a genuinely new formalism, sharply distinguished from the old, which was, at least in its self-presentation, not at all empirical and pragmatic in character. At least in public law, the principal defences of formalism – and the principal challenges to formalism – have been abstract and conceptual, and have not depended on empirical claims at all. These are the arguments that I wish to reject here. I believe that the conceptual arguments are best taken as pragmatic arguments in disguise; that claims about ‘legitimacy’ are really consequentialist claims about what system of interpretation is likely to have good effects on democratic government. Those who wish to defend formalism should move from (unhelpful and question-begging) abstract conceptual arguments to (more promising and tractable) concrete empirical claims.”[103] Meer nog, volgens Sunstein zijn vele ‘dogmatische’ argumenten niets anders dan empirische vraagstukken die nog om een met feiten gestoffeerde oplossing vragen.
Wat moeten we volgens Sunstein onder dit moderne formalisme begrijpen? Hij geeft ons een antwoord: “In its modern incarnation, formalist approaches to interpretation tend to share a number of positive and negative features:
- insistence on using the text as the exclusive or principal source or interpretation;
- a belief that the original or ordinary understanding of the text is what governs (acknowledging that in some cases the text will be ambiguous);
- a refusal to make exceptions to the ordinary meaning of terms, even where the outcomes were probably not intended and indeed seem far afield from the concerns of the enacting legislature;
- where the text is unclear, a search for second-best approaches to constraining judicial discretion;
- an insistence that when the text is ambiguous, courts should follow the understanding of the agency entrusted with its administration;
- a refusal to consult legislative history;
- caution about the ideas of legislative ‘purpose’ and legislative ‘intention’;
- unwillingness to invoke policy arguments of various kinds, involving, for example, the consequences of one or another approach;
- attention to canons of construction that help in limiting judicial discretion and in uncovering meaning, and also to canons that reflect a distinct constitutional commitment or otherwise give clear signals to Congress;
- scepticism about canons of interpretation that are not time-honoured and that embody controversial judgments about public policy.”[104]
Nu is het voor Sunstein perfect mogelijk dat het formalisme de juiste wijze van rechterlijke toepassing van wetgeving vormt, en dus ook geen rechterlijke toetsing van wetgeving toelaat: “If formalism is fairly accurate though crude, and if alternative approaches produce numerous and systematic misreadings, then formalism might be best. And even if non-formalist judges can arrive at good answers, they are likely to sacrifice predictability. Perfect non-formalist judges will not be able to let people know the law in advance. Where predictability is especially important – such as in areas involving commercial and criminal law – this is a point for formalism. But these issues are hard to resolve in the abstract. An important empirical question involves the relevant competence of formalist and non-formalist judges and likely legislative reactions. Excellent non-formalist judges would be best of all. On the other hand, moderately competent formalist judges would be better than incompetent non-formalist judges, and may even be better than moderately competent non-formalist judges. At least we are now in a position to see the empirical questions that might separate those who accept and those who reject formalism.”[105]
Uit het voorgaande leidt Sunstein drie vragen af die beantwoord moeten worden wanneer we ons afvragen of en in welke mate rechters formalistisch moeten optreden:
- “How much, if any, additional accuracy would be introduced by non-formal approach? If courts would blunder a great deal, or introduce irrelevant considerations of policy or principle, the case for formalism is fortified.
- How much additional uncertainty would be introduced by a non-formal approach, taking uncertainty to include the need for litigation and the difficulty of planning? How bad would such uncertainty be? What would be its cost? Here the inquiry is into the size of decision costs associated with formal and non-formal approaches.
- What kind of ex ante incentives are created by formal and non-formal approaches, and how, if at all, would Congress respond to those incentives? Would judicial formalism encourage Congress to legislate more clearly? Would Congress correct the problems of excessive generality, at least after the fact?”[106]
Dit brengt Sunstein tot de volgende besluiten: “We can now obtain a better understanding of debates over formalism in constitutional law. Here too decision costs and error costs are highly relevant. Justice Scalia, for example, thinks that use of the original understanding of the text will much reduce the costs of decision, by simplifying constitutional inquiry (a point about decision costs); he also believes that the fabric of rights enjoyed by Americans is more, not less, likely to be at risk from non-formalist approaches (a point about error costs). In his view, serious ‘gaps’ in rights protection will be filled by democratic arenas. A very different constitutional formalist, Akhil Amar, believes that the constitutional text, rightly understood, will protect an ample category of rights, and hence that those who believe in these rights have nothing to fear from his species of formalism (a point about error costs). Anti-formalists suggest, by contrast, that the constitutional text leaves many indeterminacies (a point about decision costs), and also that constitutional formalism would result in an unacceptably narrow category of constitutional rights. […] From the discussion thus far, I speculate that, other things being equal, formalism is likely tend to hold sway in democracies that have a competent, highly responsive legislature, and that less formal approaches will be found in democracies in which the legislature is incompetent, inattentive, or both. The speculation is no more than that, but it is supported by some evidence from the corporate field, where formalism is more likely when legislatures are attentive, and also by comparing interpretation in England with that in the United States.”[107]
Maar wellicht het belangrijkste punt dat Sunstein in zijn artikel maakt, is de nood aan een degelijke empirische onderbouwing van de gewenste vrijheidsgraden in de rechterlijke toetsing: “The broadest lesson has to do with the relevance of empirical claims to many topics in legal theory, and the greater difficulty of doing the latter without attending to the former. Of course it is not possible to evaluate facts without some normative criteria; but in many contexts, there is sufficient agreement on the criteria to proceed, if the facts are clearly one way or the other. At the very least, an understanding of facts will clarify where we disagree and exactly why, and in the process it may well lower the volume of legal and even political disputes, in a way that should produce more light and less heat. Anti-formalists should agree that they would change their view if it were clear that non-formalist courts would blunder, or that legislatures, when confronted with a formalist judiciary, would make ex post corrections or respond to formalism by legislating with greater clarity before the fact. For their part, formalists ought to be shaken if non-formalist judges would proceed wisely and without imposing high costs of decision, or if legislatures would be entirely unresponsive to formalist interpretation and if palpable errors would go uncorrected. Mutual acknowledgement of these points should make one of the great, quasi-theological debates in legal theory at once more tractable, less theological, and less puzzling. If formalism must be defended empirically, future progress will depend on isolating the factual disagreements and attempting to make an investigation of what, in fact, is true.”[108] Maar dit doet wel de vraag ontstaan of, in welke mate en hoe deze feiten vergaard kunnen worden.
Voor de Belgische (of Vlaamse) rechtsorde is mede als gevolg van deze laatste vraag nog geen empirisch onderbouwd antwoord gevonden op de vraag hoe ‘formalitisch’ rechters moeten zijn in hun toetsing van wetgeving. Maar gelet op de vele vormen van kritiek op (de kwaliteit van) de wetgevende en uitvoerende machten, lijkt een sterke rechtelijke toetsing toch wenselijk en zelfs noodzakelijk te zijn. Daarbij komt nog, volgens Popelier, dat in België, net zoals in veel andere Europese landen, de soevereiniteitsdoctrine nooit in zijn volle omvang heeft gespeeld “omdat de Belgische rechtsorde is ingericht als een constitutionele staat, waarin de Grondwet de hoogste rechtsbron is en de machten verdeeld zijn tussen de instellingen, waaronder het parlement, die allen aan de Grondwet gebonden zijn. […] Artikel 33, tweede lid G.W. bepaalt dat de machten worden uitgeoefend op de wijze bij de Grondwet bepaald. De Grondwet tekent vervolgens een representatief model uit, waarbij de wetgevende macht naar voren komt als de vertolker van de wil van de natie.”[109] Net deze verdeling van de drie staatsmachten “maakt een beperking mogelijk op het absolute karakter van de macht: de in wezen ondeelbare soevereiniteit, wordt voor haar uitoefening verdeeld over verschillende organen, volgens de principes van de schending der machten.”[110]
Maar daarmee is de vraag nog niet beantwoord hoe vrij de Belgische rechtspraak mag zijn. Hiervoor steunen we ons op de inzichten van Epstein zoals die hierboven al is beschreven. De analyse gaat in grote lijnen als volgt:
- Binnen (formele) wetgeving moeten we een onderscheid maken tussen ordenend recht en sturende regelgeving (als instrument van het beleid).
- Een sturend (of herverdelend) beleid komt tot stand door meerderheidsbeslissingen aangezien kiezen automatisch ook verliezen in zich draagt, en zij die zullen verliezen de beslissingen niet mogen tegenhouden door een ‘holdout’ strategie.
- Dit maakt dan ook dat het sturen van de samenleving exclusief het speelveld van de (democratische) politiek moet uitmaken, en dat rechters door hun gebrek aan democratische legitimiteit hierin geen rol mogen spelen. Voor ‘structuralisme’ in de rechterlijke toetsing is er dus geen plaats aangezien ‘structuralistische inzichten’ in essentie politieke keuzes vormen die door democratische meerderheden moeten genomen worden (aangezien sommige hierbij zullen winnen en anderen verliezen).
- Daartegenover zal de vastlegging van een maatschappelijke ordening (cfr. het bepalen van verkeersregels) in principe bij unanimiteit (en dus niet door een meerderheid) beslist kunnen worden, aangezien iedereen (enig) voordeel uit deze ordening haalt.
- Nu het handhaven van de ordening op basis van meerderheidsbeslissingen vrijwel geen meerwaarde (namelijk het tegengaan van holdout strategieën) biedt, kan de vrijwaring van deze ordening aan de rechterlijke macht overgelaten worden.
- Dank zij de vaststelling dat de public choice krachten (vrijwel) niet spelen binnen de rechterlijke macht, kunnen rechters bovendien verhinderen dat deze vrijwaring van de maatschappelijke ordening door politieke krachten gecapteerd zou worden.
- Een geoorloofd rechterlijk optreden staat dus gelijk met de vrijwaring van de orde binnen de samenleving tegenover een excessieve politiek sturing van de samenleving.
_______________________________________
[1] Patricia Popelier, Procederen voor het Grondwettelijk Hof, Antwerpen, Intersentia, 2008, nr. 6
[2] Ibidem, nr. 10
[3] Keenan D. Kmiec, “The Origin and Current Meanings of ‘Judicial Activism’, California Law Review, Vol. 92, 2004, p. 1442-1443
[4] Alan B. Morrison, “Revisiting Judicial Activism: The Right and Wrong Kinds”, Issue Brief – September 2013, American Constitution Society for Law and Policy, Washington D.C., p. 1-2
[5] Ernest A. Young, Judicial Activism and Conservative Politics, 73 University of Colorado Law Review 1139-1216 (2002), p.1141
[6] Ibidem, p. 1144
[7] William P. Marshall, Conservatives and the Seven Dealy Sins of Judicial Activism, 73 University of Colorado Law Review 1217, (2002), p.1220
[8] Ernest A. Young, o.c., p. 1144-1145
[9] Keenan D. Kmiec, o.c., p. 1444
[10] Keenan D. Kmiec, o.c., p. 1463-1465
[11] Ernest A. Young, o.c., p. 1145-1146
[12] Keenan D. Kmiec, o.c., p. 1465-1466
[13] Keenan D. Kmiec, o.c., p. 1471
[14] Ibidem, p. 1472
[15] Ibidem. 1473-1474
[16] Ibidem, p. 1475
[17] Ibidem, p. 1475-1746
[18] Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, “De Toekomst van de Nationale Rechtsstaat”, Den Haag, Sdu Uitgevers, 2002, p. 9-10
[19] Ibidem, p. 109
[20] Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, “De Toekomst van de Nationale Rechtsstaat”, o.c. p. 109-110
[21] Jan Velaers, “De proliferatie van de zgn. klassieke “liberale” grondrechten in de 20ste en de 21ste eeuw”, in De grondwet in groothoekperspectief: liber amicorum discipulorumque Karel Rimanque, Peeters, Bruno [edit.]; Velaers, Jan [edit.], Antwerpen, Intersentia, 2007, p. 99-100
[22] Ibidem, p. 100
[23] Jan Velaers, o.c., p. 115
[24] Ibidem, p. 158
[25] Ibidem, p. 158
[26] Jan Velaers, o.c., p. 158-159
[27] Ibidem, p. 159
[28] Antonin Scalia, “Scalia v. Epstein – Two Views on Judicial Activism”, Cato Institute, Washington D.C., 1985, p. 1-2
[29] Antonin Scalia, o.c., p. 3
[30] Ibidem, p. 4
[31] Ibidem, p. 4
[32] Ibidem, p. 5
[33] Antonin Scalia, o.c., p. 6
[34] Ibidem, p. 6-7
[35] Richard Epstein, “Scalia v. Epstein – Two Views on Judicial Activism”, Cato Institute, Washington D.C., 1985, p. 10
[36] Ibidem, p. 10
[37] Richard Epstein, “Scalia v. Epstein – Two Views on Judicial Activism”, o.c., p. 11
[38] Ibidem, p. 11
[39] Ibidem, p. 12
[40] Richard Epstein, “Scalia v. Epstein – Two Views on Judicial Activism”, o.c., p. 12-13
[41] Ibidem, p. 14
[42] Richard Epstein, “Scalia v. Epstein – Two Views on Judicial Activism”, o.c., p. 15-16
[43] Antonin Scalia, “Scalia v. Epstein – Two Views on Judicial Activism”, o.c., p. 5-6
[44] Richard Epstein, “Scalia v. Epstein – Two Views on Judicial Activism”, o.c., p. 9
[45] William C. Mitchell & Randy T. Simmons, Public Choice and the Judiciary, Brigham Young University Law Review, 1990, p. 730
[46] Ibidem, p. 730-731
[47] Richard A. Posner, What Do Judges Maximize? (The Same Thing Everybody Else Does), John M. Olin Law & Economics Working Paper No 15., The Law School – The University of Chicago., p. 1-2
[48] Ibidem, p. 2
[49] Richard A. Posner, What Do Judges Maximize? (The Same Thing Everybody Else Does), o.c., p. 2
[50] Richard Epstein, “The Independence of Judges: The Uses and Limitations of Public Choice Theory”, Brigham Young University Law Review, 1990, p. 827-828
[51] Ibidem, p. 831
[52] Richard Epstein, “The Independence of Judges: The Uses and Limitations of Public Choice Theory”, o.c., p. 831-832
[53] Ibidem, p. 836
[54] Ibidem, p. 836-837
[55] Ibidem, p. 837-838
[56] Richard Epstein, “The Independence of Judges: The Uses and Limitations of Public Choice Theory”, o.c., p. 838
[57]Ibidem, p. 839
[58] Richard Epstein, “The Independence of Judges: The Uses and Limitations of Public Choice Theory”, o.c., p. 839-840
[59] Joanna Shepherd, “Measuring Maximizing Judges: Empirical Legal Studies, Public Choice Theory, and Judicial Behavior”, University of Illinois Law Review, Nr. 5, 2011, p. 1754
[60] Ibidem, p. 1754
[61]Joanna Shepherd, “Measuring Maximizing Judges: Empirical Legal Studies, Public Choice Theory, and Judicial Behavior”, o.c., p. 1755-1756
[62] Ibidem, p. 1759
[63] Ibidem, p. 1759
[64] Ibidem, p. 1761
[65] Ibidem, p. 1761
[66] Joanna Shepherd, “Measuring Maximizing Judges: Empirical Legal Studies, Public Choice Theory, and Judicial Behavior”, o.c., p. 1765-1766
[67] Patricia Popelier, Rechtszekerheid als beginsel van behoorlijke regelgeving, Antwerpen, Intersentia, 1997, nr. 74-75
[68] Patricia Popelier, Democratisch regelgeven, Antwerpen, Intersentia, 2001, nr. 9
[69] The Economist, March 1st 2014, “Getting democracy right,” in “Essay – Democracy”, p. 47
[70] Gert-Jan Veerman, Over Wetgeving – Principes, Paradoxen en Praktische Beschouwingen, Sdu Uitgevers, Utrecht, 2012, p. 37-38
[71] Patricia Popelier, De Wet, Juridisch Bekeken, Brugge, Die Keure, 2004, nr. 79
[72] Maurice Adams, Recht en Democratie ter discussie – Essays over democratische rechtsvorming, Leuven, Universitaire Pers Leuven, 2006, p. 41
[73] Ibidem, p. 44
[74] Patricia Popelier, Democratisch regelgeven, o.c., nr. 7
[75] Patricia Popelier, Democratisch regelgeven, o.c., nr. 8
[76] Ibidem, nr. 9
[77] Ibidem, nr. 182
[78] Ibidem, nr. 183-185
[79] Patricia Popelier, Democratisch regelgeven, o.c., nr. 187
[80] Maurice Adams, o.c., p. 24-25
[81] Patricia Popelier, Rechtszekerheid als beginsel voor behoorlijke regelgeving, o.c., nr. 90-91
[82] Patricia Popelier, Rechtszekerheid als beginsel voor behoorlijke regelgeving, o.c., nr. 94
[83] Patricia Popelier, Wie waakt over de kwaliteit van de wet? – Het wetgevingsbeleid in België, Antwerpen, Intersentia, 2000, p. 3
[84] Ibidem, p. 20-21
[85] Maurice Adams, o.c., p. 24-25
[86] Patricia Popelier, De wet, juridisch bekeken, o.c., nr. 80-83
[87] Patricia Popelier, Democratisch regelgeven, o.c., nr. 20-21
[88] Alan B. Morrison, “Revisiting Judicial Activism: The Right and Wrong Kinds”, Issue Brief – September 2013, American Constitution Society for Law and Policy, Washington D.C., p. 10-11
[89] Ibidem, p. 10
[90] Ibidem, p. 3
[91] Alan B. Morrison, o.c., p. 11
[92] Koen Lenaerts, The European Court of Justice and Process-oriented Review, Research Papers in Law 01/2012, Department of European Legal Studies, College of Europe, p. 2
[93] Richard Epstein, “The Independence of Judges: The Uses and Limitations of Public Choice Theory”, o.c., p. 841
[94] Ibidem, p. 846-847
[95] Richard Epstein, “The Independence of Judges: The Uses and Limitations of Public Choice Theory”, o.c., p. 847-848
[96] Cass Sunstein, “Must formalism be defended empirically?, John M. Olin Law & Economics Working Paper, nr. 70 (2nd series), maart 1999, Law School University of Chicago, p. 3-4 (download: http://www.law.uchicago.edu/Publications/Working/index.html
[97] Ibidem, p. 4
[98] Cass Sunstein, o.c., p. 4-5
[99] Ibidem, p. 5
[100] Ibidem, p. 6
[101] Cass Sunstein, o.c., p. 7
[102] Ibidem, p. 7
[103] Cass Sunstein, o.c., p. 9-10
[104] Ibidem, p. 19-20
[105] Ibidem, p. 21-22
[106] Cass Sunstein, o.c., p. 24
[107] Ibidem, p. 25-26
[108] Cass Sunstein, o.c., p. 37
[109] Patricia Popelier, Procederen voor het Grondwettelijk Hof, o.c., nr. 8
[110] Ibidem, nr. 6